LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per l'Emilia-Romagna
composta dai magistrati:
dott. Marco Pieroni, Presidente;
dott. Massimo Romano, consigliere;
dott. Paolo Romano, consigliere;
dott. Alberto Stancanelli, consigliere (relatore);
dott. Tiziano Tessaro, consigliere (relatore);
dott. Federico Lorenzini, primo referendario,
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di parificazione
del rendiconto generale della Regione Emilia-Romagna per l'esercizio
finanziario 2018.
Visti gli articoli 3, 36, 81, 97, 100, secondo comma, 101,
secondo comma, 103, secondo comma, 108, 117, secondo comma, lettere
l) e o), 119, primo comma, e 134 della Costituzione;
Visto l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la nota del 7 maggio 2019 con la quale la Regione
Emilia-Romagna ha comunicato l'avvenuta pubblicazione del progetto di
legge sul rendiconto 2018, completo del conto economico e dello stato
patrimoniale, unitamente alla relazione sulla gestione, sul BUR
(Bollettino Ufficiale della Regione) - Supplemento speciale 267 del 6
maggio 2019;
Visto il resoconto della riunione dell'8 luglio 2019 tenuta con i
rappresentanti della Regione per discutere, in contraddittorio, le
osservazioni dei Magistrati istruttori;
Vista l'ordinanza n. 34 dell'8 luglio 2019 con cui il Presidente
della Sezione regionale di controllo per l'Emilia-Romagna ha
convocato la Sezione per il giorno 16 luglio 2019 per il giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione Emilia-Romagna
per l'esercizio finanziario 2018;
Vista la requisitoria della Procura regionale presso la Sezione
giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna del 16 luglio 2019;
Vista la decisione n. 47/PARI/2019 con la quale la Sezione
regionale di controllo per l'Emilia-Romagna ha parificato,
parzialmente, il rendiconto per l'esercizio finanziario 2018 della
Regione Emilia-Romagna;
Vista l'ordinanza istruttoria del Presidente della Sezione
regionale di controllo per l'Emilia-Romagna n. 35 del 16 luglio 2019;
Vista la memoria depositata dalla Procura presso la Sezione
giurisdizionale regionale dell'Emilia-Romagna in data 24 luglio 2019;
Vista la memoria depositata dalla Regione Emilia-Romagna in data
23 luglio 2019;
Uditi i relatori Cons. Alberto Stancanelli e Cons. Tiziano
Tessaro;
Uditi i rappresentanti della Regione;
Udito il Procuratore presso la Sezione giurisdizionale regionale
per l'Emilia-Romagna;
Ritenuto in fatto
1. Con nota n. 3709 del 7 maggio 2019, la Regione Emilia-Romagna
ha comunicato la pubblicazione del Progetto di legge «Rendiconto
generale della Regione Emilia-Romagna per l'esercizio 2018» sul
bollettino ufficiale della Regione, ai fini della parifica, il
rendiconto generale della Regione per l'esercizio 2018, completo del
conto economico e dello stato patrimoniale, unitamente alla relazione
sulla gestione e al disegno di legge di approvazione del rendiconto.
2. L'esame della documentazione, trasmessa alla Corte, pone in
evidenza come, nell'esercizio 2018, la Regione, nell'ambito della
facolta' di accantonamento di fondi per passivita' potenziali
attribuita dall'art. 46, comma 3, del decreto legislativo n.
118/2011, ha costituito due ulteriori nuovi accantonamenti: il Fondo
per l'integrazione regionale all'indennita' di fine servizio e il
Fondo per spese elettorali.
2.1. In particolare, occorre considerare il «Fondo per
l'integrazione regionale all'indennita' di fine servizio», spettante
ai sensi dell'art. 15, comma 3, della legge regionale 30 aprile 2015,
n. 2 secondo i termini e le modalita' gia' previste della legge
regionale 14 dicembre 1982, n. 58, di cui alla Missione 20 «Fondi e
accantonamenti», Programma 3, «Altri fondi», allocato al capitolo
U89360 «Fondo di accantonamento per l'integrazione regionale
all'indennita' di fine servizio» del conto consuntivo 2018, che alla
data del 31 dicembre 2018 reca la disponibilita' di euro
9.516.000,00.
Dalla documentazione acquisita agli atti e dalla interrogazione
del sistema informatico, e' emerso che tali risorse afferiscono ad un
apposito trattamento previdenziale di fine servizio che
l'amministrazione regionale ha previsto, a carico del bilancio, a
favore dei propri dipendenti contemplato dalla normativa regionale di
cui appresso.
2.1.1. La legislazione regionale autorizzatoria della spesa e'
rinvenibile:
nell'art. 1 della legge regionale 14 dicembre 1982, n. 58;
nell'art. 15 della legge regionale 30 aprile 2015, n. 2, il cui
comma 3, in particolare, stabilisce che «La legge regionale 14
dicembre 1982, n. 58 (Omogeneizzazione del trattamento di previdenza
del personale regionale), e' abrogata. Resta salva la sua
applicazione ai dipendenti che abbiano maturato, prima dell'entrata
in vigore della presente legge, il requisito di un anno di servizio
di cui all'art. 1, comma terzo della legge regionale n. 58 del 1982»;
nell'art. 8 della legge regionale 29 luglio 2016, n. 13,
concernente «Interpretazione autentica dell'art. 15 della legge
regionale n. 2 del 2015», a mente del quale «Il secondo periodo del
comma 3 dell'art. 15 della legge regionale 30 aprile 2015, n. 2
(Disposizioni collegate alla legge finanziaria per il 2015) si
interpreta nel senso che la salvaguardia si applica ai dipendenti in
servizio presso l'amministrazione regionale alla data di entrata in
vigore della norma stessa».
2.1.2. La citata legge regionale n. 58/1982, che costituisce il
presupposto autorizzativo di legge sostanziale, sulla base dell'art.
15, comma 3, della l.r. n. 2/2015 prevedeva per i dipendenti della
Regione, fino all'entrata in vigore di una diversa disciplina
generale dell'indennita' di fine servizio per tutto il settore del
pubblico impiego (art. 1, primo comma, della legge regionale n.
58/1982), l'erogazione per ogni anno di servizio di un trattamento
previdenziale (indennita' di fine servizio) pari a 1/12 dell'80 per
cento dell'ultima retribuzione mensile lorda. La Regione poneva e
pone a proprio carico l'eventuale differenza fra la somma lorda cosi'
determinata (assunta a minuendo) e quella lorda (assunta a
sottraendo), corrisposta a titolo di indennita' premio servizio, di
indennita' di buonuscita, di indennita' di anzianita', o ad altro
analogo titolo, dalla stessa Regione e dall'ente presso il quale era
instaurato il rapporto previdenziale (art. 1, secondo comma, legge
citata).
La legge regionale n. 58 del 1982 - che avrebbe dovuto avere
vigenza «fino all'entrata in vigore di una diversa disciplina
generale dell'indennita' di fine servizio per tutto il settore del
pubblico impiego» - ha mantenuto vigenza fino al 2015, quando detta
legge e' stata abrogata dall'art. 15, comma 3, della legge regionale
30 aprile 2015, n. 2, che ne ha mantenuto l'applicazione ai'
dipendenti che avessero maturato il requisito di un anno di servizio
alla sua data di entrata in vigore.
Successivamente, con l'art. 8 della legge regionale 29 luglio
2016, n. 13, di interpretazione autentica, e' stato previsto che «il
secondo periodo del comma 3 dell'art. 15 della legge regionale 30
aprile 2015, n. 2 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria per
il 2015) si interpreta nel senso che la salvaguardia si applica ai
dipendenti in servizio presso l'amministrazione regionale alla data
di entrata in vigore della norma stessa».
2.2. Sul piano contabile, emerge dall'acquisizione istruttoria
che, nell'esercizio 2018, e' stato costituito per la prima volta il
predetto Fondo al cap. U89360 con una dotazione pari a 9,516 mln di
euro, somma quantificata sulla base del maturato al 31 dicembre 2017,
al netto delle anticipazioni erogate, per tutti i dipendenti che nel
2018 avessero diritto, secondo i criteri applicativi adottati dalla
Regione, all'integrazione.
Le ulteriori acquisizioni istruttorie hanno dimostrato che le
risorse a cio' destinate afferiscono a due distinti capitoli: il
fondo viene stanziato al gia' citato capitolo U89360, ed assume la
denominazione di fondo di accantonamento per l'integrazione regionale
all'indennita' di fine servizio, mentre la concreta movimentazione
degli impegni afferisce al capitolo U04150 (denominato oneri
dipendenti dalla integrazione regionale della indennita' premio di
servizio Inadel e della indennita' di buonuscita Enpas
dall'anticipazione della suddetta integrazione, dalla corresponsione
della indennita' premio di servizio ai personale per il quale non
opera la ricongiunzione dei servizi (l.r. 14 dicembre 1982, n. 58 e
art. 15, comma 3, l.r. 30 aprile 2015, n. 2; l.r. 5 maggio 1980, n.
29 e art. 63, l.r. 26 novembre 2001, n. 43).
2.3. Orbene, si tratta di verificare la legittimita' delle
riferite appostazionl contabili e, correlativamente, della normativa
che contempla il trattamento di fine servizio, funzionale alla
parificazione dei suddetti capitoli nel rendiconto 2018. Come
anticipato, nel corso del 2018, stante il predetto vincolo di
destinazione attribuito alle somme appostate nel capitolo Fondo n.
U89360, l'accantonamento determina un vincolo di destinazione della
spesa regionale, con cio' riducendo la disponibilita' delle risorse
per altre finalita' e contestualmente diminuendo la quota parte delle
risorse finanziarie disponibili.
Vale al proposito ricordare quanto affermato di recente dalla
Corte costituzionale secondo la quale «L'avanzo di amministrazione,
(...), non puo' essere inteso come una sorta di utile di esercizio,
il cui impiego sarebbe nell'assoluta discrezionalita'
dell'amministrazione. Anzi, l'avanzo di amministrazione «libero»
delle autonomie territoriali e' soggetto a un impiego tipizzato, in
cui non rientrano dazioni retributive e previdenziali non contemplate
dalla legge» (sent. n. 138/2019, punto 7.1 del Considerato in
diritto).
Inoltre, le sopra citate norme (e le somme che sulla base di
queste dovessero essere erogate) appaiono di sospetta illegittimita'
costituzionale: l'art. 1 della legge regionale n. 58/1982, l'art. 15,
comma 3, della legge regionale n. 2/2015 e l'art. 8 della legge
regionale n. 13/2016, che nel loro combinato disposto, hanno previsto
il Fondo per l'integrazione regionale all'indennita' di fine servizio
la cui applicabilita' e' stata confermata, pur dopo l'abrogazione
della citata legge regionale n. 58, ai dipendenti in servizio presso
l'amministrazione regionale alla data del 1° maggio 2015 (ex art. 15,
comma 3, della legge regionale n. 2/2015 e art. 8 della legge
regionale n. 13/2016). In particolare, le norme in esame
risulterebbero costituzionalmente illegittime per contrasto con gli
articoli 3, 36, 81, 97, 101, secondo comma, 103, secondo comma, 108,
117, secondo comma, lettera l) e o), e 119, primo comma, della
Costituzione.
2.4. Nel corso del contraddittorio i rappresentanti regionali
hanno chiarito di aver effettuato i predetti accantonamenti nel 2018
in quanto, relativamente al Fondo per l'integrazione regionale per
l'indennita' di fine servizio, «e' stato necessario quantificare,
anche a seguito della modifica normativa, l'importo base del
maturato, al netto delle anticipazioni erogate, per tutti i
dipendenti che avevano diritto all'integrazione» (cfr., pag. 126
della relazione al rendiconto e nota prot. 4520 dell'8 luglio 2019
trasmessa dall'Amministrazione regionale in vista del contraddittorio
24 luglio 2019).
La tabella che segue espone le risorse accantonate nel risultato
di amministrazione 2018 (cfr. allegato n. 35 del Rendiconto «Elenco
analitico delle risorse accantonate rappresentate nel prospetto del
risultato di amministrazione» pag.761).
Concorre a comporre detto risultato di amministrazione il «Fondo
di accantonamento per l'integrazione regionale all'indennita' di fine
servizio» per complessivi euro 9.516.000,00.
Parte di provvedimento in formato grafico
Fonte: Bollettino ufficiale Emilia-Romagna, supplemento speciale
n. 267 del 6 maggio 2019.
2.5. E', altresi', emerso dalle ulteriori acquisizioni
istruttorie che per le finalita' in esame vi e' un altro capitolo
interessato, in relazione al quale il Collegio ha sospeso il giudizio
di parificazione, ovverosia il capitolo di spesa U04150 - la cui
denominazione e' la seguente: «Oneri dipendenti dalla integrazione
regionale della indennita' premio di servizio Inadel e della
indennita' di buonuscita Enpas dall'anticipazione della suddetta
integrazione, dalla corresponsione della indennita' premio di
servizio al personale per il quale non opera la ricongiunzione dei
servizi (l.r. 14 dicembre 1982, n. 58 e art. 15, comma 3, l.r. 30
aprile 2015, n. 2; l.r. 5 maggio 1980, n. 29 e art. 63 l.r. 26
novembre 2001, n. 43» - che presentava alla data del 1° dicembre 2018
uno stanziamento di competenza di euro 1.050.000,00, impegni in corso
d'anno per euro 887.669,57, pagamenti in conto competenza per euro
805.663,58, pagamenti in conto residui per euro 30.117,60, pagamenti
complessivi, a fine esercizio 2018, per euro 835.781,18.
In particolare, in occasione dell'approfondimento istruttorio del
23 luglio 2019, l'Amministrazione regionale - oltre a confermare le
suddette risultanze, confermate tra l'altro dalla tavola n. 3.14
della relazione al conto consuntivo - ha prodotto un elenco delle
risorse affluite sul capitolo U04150, di seguito indicate.
Parte di provvedimento in formato grafico
Dalla documentazione in atti emerge quindi che l'amministrazione,
sulla base delle norme che la autorizzavano a cio', ha destinato
annualmente per il trattamento di fine servizio dei dipendenti
contemplati dalla normativa sopra riferita, una somma variabile che
ha avuto evidenza tuttavia solo a partire dal 2018 con l'istituzione
dell'apposito fondo al cap. U89360.
2.6. In merito al citato stanziamento di 9,516 milioni di euro,
di cui al capitolo n. U89360, nonche' quelle allocate al capitolo n.
U04150, relativi alla corresponsione dell'integrazione del
trattamento di fine servizio per il personale della Regione, pari ad
impegni per euro 887.669,57 e pagamenti per euro 835.781,18, la
Sezione rileva che:
il trattamento di fine servizio (TFS) e' l'indennita'
corrisposta, alla fine, del rapporto di lavoro, ai dipendenti
pubblici assunti prima del 1° gennaio 2001. Per i dipendenti statali
essa e' denominata indennita' di buonuscita o assegno vitalizio ed e'
disciplinata dal decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre
1973, n. 1032; per i dipendenti degli enti locali e' denominata
indennita' di' premio servizio ed e' disciplinata dalla legge 8 marzo
1968, n. 152. Rispetto al TFR, che ha natura contributiva, il TFS ha
carattere di salario differito e funzione previdenziale e attiene,
proprio per la sua natura, al rapporto di lavoro dei dipendenti.
Mentre nel TFR l'accantonamento e' a totale carico del datore di
lavoro, nel TFS i contributi previdenziali vengono versati sia dal
datore di lavoro che dal dipendente. La natura del TFS riconduce
dunque le norme che disciplinano lo stesso alle materie del rapporto
di lavoro dei dipendenti pubblici e della previdenza sociale;
l'art. 15 della legge regionale n. 2 del 2015, come
interpretato dalla successiva legge regionale n. 13 del 2016, pur
avendo abrogato la richiamata legge regionale n. 58 del 1982, ha
disposto un'ultrattivita' della stessa legge regionale del 1982,
prevedendo sostanzialmente una disposizione transitoria che
attribuisce l'integrazione del trattamento di fine servizio, come
calcolata dall'art. 1 della legge regionale abrogata, al personale in
servizio da almeno un anno alla data di entrata in vigore della
stessa legge regionale n. 2 del 2015, ossia al 1° maggio 2015.
La disposizione di cui al precedente primo comma opera dopo
almeno un anno di servizio prestato a favore della Regione,
indipendentemente se e presso quale ente maturi il diritto a pensione
e indipendentemente altresi' da qualsiasi causa di cessazione (art.
1, terzo comma, legge regionale n. 58/1982).
2.7. Nella specie, il giudizio di parifica riguarda, dunque, sia
il capitolo-Fondo U89360 (di importo pari ad euro 9.516.000,00) sia
il capitolo U04150 (che presenta alla data del 31 dicembre 2018 una
disponibilita' di euro 1.050.000,00 di competenza),
2.8. Ebbene, tale giudizio non puo' essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione riguardante la
legittimita' costituzionale della citata legislazione regionale che
ne costituisce il presupposto legislativo sostanziale (cfr. art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87); donde la «rilevanza» della
questione ai fini del decidere.
2.9. Occorre infatti evidenziare che la citata legislazione
regionale in tema di trattamento di fine servizio costituisce il
presupposto sostanziale delle risorse movimentate su entrambi i
citati capitoli riportati nel conto consuntivo all'esame: il
capitolo-fondo U89360 ed il capitolo U04150.
2.10. Questa Sezione, nel giudizio di parifica dei predetti
capitoli concernenti la spesa del personale, deve pertanto decidere
dell'applicazione di norme di leggi regionali di cui si contesta la
legittimita' costituzionale. Qualora, infatti, fosse acclarata
l'illegittimita' delle norme sopra richiamate, rilevanti ai fini del
bilancio regionale (in quanto, in particolare, il combinato disposto
degli articoli art. 15, comma 3, della legge regionale n. 2/2015 e
art. 8 della legge regionale n. 13/2016 fa salva l'applicazione del
trattamento previdenziale - indennita' di fine servizio - per i
dipendenti regionali in servizio al 1° maggio 2015), le
corresponsioni dei relativi importi ai beneficiari individuati dalle
norme, risulterebbero prive di copertura normativa sostanziale, con
possibilita' di non parificare i relativi capitoli. La materia in
esame rientrerebbe, in particolare, come si avra' modo di'
sottolineare, nell'ambito della previdenza sociale e dell'ordinamento
civile, in quanto tale riservata allo Stato ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera l) e lettera o), della Costituzione.
2.11. Ulteriori profili di dubbio di legittimita' costituzionale
- come sara' evidenziato nel Considerato in diritto - riguarda,
altresi', un possibile diretto contrasto della citata normativa
sostanziale con l'art. 81 Costituzione.
2.12. Nella pubblica udienza del 16 luglio 2019, il
contraddittorio si e' svolto con l'intervento del Magistrato
correlatore - che ha rappresentato il precitato dubbio di
legittimita' costituzionale - del Procuratore regionale e del
rappresentante del Presidente della Giunta regionale.
2.13. La Procura, in particolare, nel corso della requisitoria
del 16 luglio 2019, ha chiesto alla Sezione regionale di controllo di
emettere la pronuncia di parificazione del Rendiconto generale della
Regione Emilia-Romagna per l'esercizio finanziario 2018, nelle
componenti del Conto del Bilancio, dello Stato Patrimoniale e del
Conto Economico, ad eccezione delle poste di bilancio relative al
Fondo di accantonamento per l'integrazione regionale all'indennita'
di fine servizio, come indicato nella Requisitoria e nella
discussione orale.
2.14. Con la decisione n. 47/2019 e' stato parificato il
rendiconto generale della Regione Emilia-Romagna per l'esercizio
2018, ad eccezione, per quel che in questa sede rileva, dei capitoli
U89360 ed U04150, con sospensione, in parte qua, del giudizio di
parifica al fine di sollevare pregiudizialmente questione di
legittimita' costituzionale:
dell'art. 1 della legge regionale 14 dicembre 1982, n. 58;
dell'art. 15, comma 3, della legge regionale 30 aprile 2015, n.
2;
dell'art. 8 della legge regionale 29 luglio 2016, n. 13.
2.15. Il Presidente della Sezione regionale di controllo per
l'Emilia-Romagna, pertanto, visto l'esito del giudizio di
parificazione in data 16 luglio 2019, il cui dispositivo e' stato
letto in udienza, con riferimento alla decisione della sospensione
del giudizio di parifica per i capitoli U90360 e U04150, in via
istruttoria, con ordinanza n. 35 del 16 luglio 2019, ha disposto che
la Regione ricostruisse:
a) le modalita' di quantificazione delle risorse accantonate
sul capitolo fondo U89360, a decorrere dall'entrata in vigore della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, sottese alla legge
regionale n. 58/1982, nonche' all'art. 15 della l.r. n. 2 del 2015;
b) la composizione delle risorse appostate e utilizzate
relativamente al capitolo U04150, specificando l'ammontare delle
disponibilita' finanziarie stanziate e impegnate a decorrere
dall'entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3, sottese alla legge regionale n. 58/1982, nonche' all'art. 15,
comma 3, della l.r. n. 2 del 2015;
e ha disposto l'acquisizione dei lavori preparatori delle seguenti
leggi regionali: n. 58 del 1982; legge n. 2 del 2015 (art. 15, comma
3), legge n. 13 del 2016 (art. 8), allo scopo di consentire di
cogliere, piu' chiaramente, la ratio legis di dette previsioni, in
particolare, di quella istitutiva e di quella abrogativa del
trattamento di fine servizio su previsione regionale.
2.16. All'esito della richiesta istruttoria, l'Amministrazione
regionale ha quindi prodotto, in data 23 luglio, documentazione con
prot. n. 4662/2019, con cui ha precisato quali siano state le
modalita' di quantificazione delle risorse accantonate sui Capitolo
Fondo U89360 a decorrere dall'entrata in vigore della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, sottese alla legge regionale n.
58/1982, nonche' all'art. 15, comma 3, della l.r. n. 15/2015.
In particolare, l'Amministrazione regionale riferisce di aver
proceduto alla quantificazione delle risorse accantonate sul Capitolo
Fondo U89360, a decorrere dal Bilancio Regionale anno 2018-2020.
Quanto alle modalita' di calcolo, l'importo del fondo, specifica
ancora l'Ente, e' stato determinato sulla base della sommatoria dei
differenziali, per ciascun lavoratore avente diritto, calcolati come
stabilito nell'art. 1 della l.r. n. 58/1982 sulla base della
differenza tra:
l'importo dell'indennita' di buonuscita determinato
moltiplicando il numero degli anni utili a liquidazione per 1/12
dell'80% della retribuzione annua lorda percepita alla cessazione dal
servizio;
e l'importo del TFS calcolato moltiplicando il numero degli
anni di servizio utili a liquidazione per 1/15 dell'80% della
retribuzione media degli ultimi 12 mesi di servizio.
Ai fini del calcolo, ancora, per ogni dipendente avente diritto,
la Regione ha stimato alla data del 31 dicembre 2018: a) i periodi
utili; b) la retribuzione.
Nel documento si legge, altresi', che i lavoratori aventi diritto
sono i dipendenti in regime di TFS in servizio presso la regione alla
data del 1° maggio 2015 (data di entrata In vigore della l.r. n.
2/2015) con almeno un anno di servizio nell'ente alla data del 30
aprile 2015.
Ulteriori precisazioni fornite dalla Regione hanno dato evidenza
del fatto che, ai fini del calcolo dell'importo dell'accantonamento,
fra i collaboratori aventi diritto a tale istituto sono stati
ricompresi anche i dipendenti gia' cessati dal servizio, che non
hanno ancora presentato la domanda per richiedere l'integrazione
regionale. Per questi ultimi il calcolo e' stato effettuato fino alle
rispettive date di cessazione del rapporto di lavoro.
Emerge dalla nota suindicata che, complessivamente, i dipendenti
aventi diritto al 31 dicembre 2018 all'integrazione regionale, come
quantificati dalla Regione in sede istruttoria, sono n. 1.683, di cui
n. 1.498 dipendenti in servizio e n. 185 cessati dal servizio che
possono, successivamente alla liquidazione da parte dell'Inps, fare
richiesta dell'integrazione alla Regione. Tale quantificazione,
precisa infine l'Ente, effettuata nel settembre 2017, ha portato alla
determinazione dell'importo dell'accantonamento stimato pari a euro
9.516.000,00. In occasione dell'udienza svoltasi in data 24 luglio e'
emerso tuttavia come, dai dati prodotti dalla stessa amministrazione,
il Fondo risulta quantificato in difetto, in quanto la formulazione
letterale dell'art. 15, comma 3, della legge regionale, n. 2/2015,
che fa salva l'applicazione della legge regionale n. 58/1982 ai
dipendenti in servizio al 1° maggio 2015, come interpretato dalla
successiva legge regionale n. 13/2016, non esclude che l'integrazione
in questione possa essere riconosciuta anche al personale in regime
di trattamento di fine rapporto e non solo ai dipendenti in regime di
TFS.
2.17. La Procura, in data 24 luglio 2019, ha depositato memorie
conclusionali, con le quali ha dato conto, innanzitutto, delle
considerazioni svolte dalla Regione in sede di contraddittorio
istruttorio. In particolare, la Regione ha precisato che la legge n.
58 del 1982 venne approvata per equiparare il trattamento di fine
servizio (TFS) spettante ai dipendenti regionali, all'indennita' di
buonuscita erogata agli altri dipendenti pubblici; tuttavia, e'
emerso che mentre il TFS viene calcolato moltiplicando 1/15 dell'80%
della retribuzione degli ultimi 12 mesi di servizio, l'indennita' di
buonuscita viene determinata moltiplicando 1/12 dell'80% della
retribuzione annua lorda percepita alla cessazione dal servizio. Il
legislatore regionale avrebbe inteso quindi compensare la differenza
economica derivante dai due sistemi di calcolo mediante la previsione
di una integrazione a carico della Regione.
L'Amministrazione, inoltre, ha altresi' evidenziato - riferisce
la Procura - che, alla luce del quadro normativo vigente, il quantum
di integrazione regionale andra' comunque ad esaurimento in ragione
dell'introduzione, per tutti i dipendenti pubblici assunti
successivamente al 1° gennaio 2001 del differente istituto del
trattamento di fine rapporto (TFR) che comporta un diverso calcolo
dell'importo spettante al dipendente al momento della cessazione del
rapporto di impiego.
La Procura, visto quanto sopra, ha correttamente rilevato che per
effetto delle leggi regionali sopravvenute, l'integrazione de qua
quale prevista originariamente dalla legge del 1982 resterebbe quindi
in vigore solo per i dipendenti in servizio presso la Regione
Emilia-Romagna che abbiano maturato almeno un anno di servizio presso
la Regione stessa alla data del 30 aprile 2015 e siano assoggettati a
regime di TFS, ferma restando comunque l'esclusione da tale regime di
tutti gli assunti dopo il 1° gennaio 2001, per il quali trova
applicazione il regime generale del TFR.
2.17.1. La Procura Regionale nella memoria per l'udienza del 24
luglio, ha quindi ritenuto che le richiamate previsioni di cui agli
articoli 1 della legge regionale n. 58 del 1982 e 15, comma 3, della
legge regionale n. 2 del 2015, nell'interpretazione autentica datane
dall'art. 8 della legge regionale n. 13 del 2016, nella parte in cui
contemplano la perdurante operativita' di una integrazione del
trattamento di fine servizio spettante ai dipendenti della Regione
che abbiano maturato al 30 aprile 2014 il requisito di un anno di
servizio, con onere finanziario interamente a carico della Regione,
si pongano in frontale e insanabile contrasto con le previsioni
costituzionali di cui agli articoli 117, comma 1 testo originario e
117, comma 2 lettera l) e lettera o) testo vigente - quale introdotto
dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 e modificato dalla legge
costituzionale n. 1 del 2012 - e con quelle di cui agli articoli 81 e
119 Cast.
In particolare, ha osservato che la rilevanza della questione di
legittimita' discende dalla sua attinenza a norme di legge regionale
che prevedono un trattamento di fine servizio di carattere
integrativo da erogarsi al personale dipendente della Regione
Emilia-Romagna che al momento della cessazione del rapporto di
impiego possa far valere il requisito di anzianita' di servizio
previsto, con finanziamento integralmente a carico della Regione e
con impiego da parte di questa di risorse rivenienti dal proprio
bilancio. Peraltro, ha rilevato altresi' che se da un lato e' vero
che la Regione con l'art. 15, comma 3, della legge n. 2 del 30 aprile
2015 ha disposto l'abrogazione della legge regionale n. 58 del 1982,
istitutiva della predetta integrazione, dall'altro e' anche vero che
la stessa norma abrogatrice ha fatto salva espressamente
l'applicazione della disciplina abrogata ai dipendenti che abbiano
maturato prima della sua entrata in vigore (dunque, alla data del 30
aprile 2015) il requisito di un anno di servizio. L'art. 8 della
legge regionale Emilia-Romagna n. 13 del 2016, nel fornire
l'interpretazione autentica del richiamato secondo periodo del comma
3 dell'art. 15 legge n. 2 del 2015, ha precisato che la salvaguardia
ivi prevista si debba applicare ai dipendenti in servizio presso
l'amministrazione regionale alla data di entrata in vigore della
norma stessa.
In definitiva, rileva acutamente la Procura, l'art. 15 comma 3
della legge n. 2 del 2015, formalmente abrogativa della l.r. n.
58/1982, ha avuto quale unico effetto quello di impedire
l'operativita' del meccanismo integrativo pro-futuro; del resto esso
comunque non avrebbe potuto trovare applicazione per gli assunti dopo
il 2001 ricadenti nel regime normativo dell'ordinario TFR. Per contro
la richiamata norma abrogatrice non ha inciso in alcun modo sulla
piena operativita' del detto meccanismo rispetto al personale
regionale gia' in servizio al momento della sua entrata in vigore;
rispetto a tale personale, il meccanismo di integrazione delineato a
suo tempo dalla legge regionale n. 58 del 1982 ha continuato (come
ancora continua) ad operare e terminera' concretamente di esplicare i
propri effetti di carattere (anche) finanziario unicamente con la
cessazione dal servizio dell'ultimo dipendente interessato.
Ne consegue che, secondo la Procura, nonostante la formale
abrogazione prevista dall'art. 15, comma 3, della legge regionale n.
2 del 2015, per effetto della clausola di salvezza dei suoi effetti
rispetto al personale in servizio alla data del 30 aprile 2015 in
essa contenuta, la legge n. 58 del 1982 spiega ancora pienamente i
propri effetti giuridici di' carattere anche finanziario, e
continuera' a produrli ancora in futuro. Rispetto alle previsioni di
cui alla legge n. 58 del 1982 si verifica pertanto in concreto una
situazione di ultra vigenza delle stesse, tale da rendere pienamente
legittimo il loro assoggettamento allo scrutinio di legittimita'
costituzionale da parte del Giudice delle leggi nella misura in cui
(e in ragione del fatto che) la norma, pur formalmente abrogata, e'
ancora pienamente esplicativa di effetti giuridici e finanziari (nel
senso che l'abrogazione di una norma anteriormente alla rimessione
della questione di costituzionalita' non determini di per se'
l'inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza cfr. da
ultimo Consiglio di Stato sez. VI n. 4946 del 2014 con ampi richiami
alla conforme giurisprudenza sul punto della Corte costituzionale;
cfr. sul punto anche Corte costituzionale n. 146 del 2019). Allo
scrutinio di legittimita', viene rilevato nella citata memoria, non
si sottrae del resto nemmeno lo ius superveniens costituito dalle
previsioni di cui all'art. 15, comma 3, della legge regionale n. 2
del 2015 e della relativa norma di interpretazione autentica di cui
all'art. 8 della legge regionale n. 13 del 2016. La Corte
costituzionale, ha rammentato la Procura, e' infatti costante
nell'affermare la rilevanza di questioni di legittimita'
costituzionale riferite a norme di legge sostituite o modificate da
norme successive, quante volte le norme sopravvenute si rivelino
ininfluenti per la incapacita' di incidere sulle precedenti nel senso
di emendarle e renderle idonee a superare i rilievi di
incostituzionalita' (cfr., per tutte, Corte costituzionale n.
259/2012; Corte costituzionale n. 264/2013). In conformita'
all'orientamento consolidato del Giudice delle leggi ad avviso del
quale, in virtu' del principio tempus regit actum, la legittimita'
costituzionale dell'atto legislativo deve essere vagliata avuto
riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento
della sua adozione (cfr. di recente, ex multis, Corte costituzionale
n. 78/2013; Corte costituzionale n. 177/2012), la questione di
legittimita' costituzionale della legge regionale Emilia-Romagna n.
58 del 1982 deve essere posta con riferimento alle previsioni
costituzionali - che si assumono violate - vigenti nel momento in cui
il richiamato atto legislativo e' stato emanato, e dunque con
riferimento alle originarie previsioni costituzionali in tema di
riparto della potesta' legislativa tra Stato e Regioni ordinarie,
anteriori alle riforma operata dalla legge costituzionale n. 3 del
2001 con la quale si e' proceduto a profonde modifiche del Titolo V
Parte II della Costituzione).
2.17.2. Proseguendo, la Procura ricostruisce puntualmente il
panorama normativo ante e post riforma costituzionale del Titolo V,
rammentando che anteriormente ad essa, alle Regioni a statuto
ordinario veniva riconosciuta una potesta' legislativa di tipo
concorrente esercitabile unicamente nelle materie espressamente
previste dall'art. 117 nel rispetto dei principi fondamentali posti
dalla legge dello Stato, nonche' dell'interesse nazionale e di quello
di altre Regioni, secondo quanto previsto dallo stesso art. 117,
fermi restando inoltre i limiti di territorio e di materia derivanti
dall'osservanza delle (altre) norme costituzionali; la Corte
costituzionale estendeva inoltre alla potesta' legislativa
concorrente delle Regioni ordinarie gli ulteriori limiti (costituiti
dall'osservanza dei principi generali dell'ordinamento giuridico,
dagli obblighi internazionali e dalle norme fondamentali di riforma
economico-sociale) imposti statutariamente alle Regioni ad autonomia
speciale, ritenendo trattarsi di condizioni di portata generale
dotate di un fondamento costituzionale implicito. Le Regioni
ordinarie, prosegue la Procura, disponevano altresi' di potesta'
legislativa attuativa, esercitabile laddove leggi statali avessero
demandato alle Regioni il potere di emanare norme per fa loro
attuazione (ex u.c. art. 117 Costituzione testo originario).
Con riferimento a tale quadro normativo, ed alla elencazione
delle materie oggetto di potesta' legislativa concorrente previste
dal testo originario dell'art. 117 Costituzione, la questione
relativa alla competenza legislativa delle Regioni ordinarie sul
rapporto di impiego del personale alle proprie dipendenze e' stata
risolta configurandola in termini di legislazione concorrente
riconducibile alla materia dell'«ordinamento degli uffici dipendenti
dalla Regione» (prima materia elencata dall'art. 117).
Conseguentemente, il rapporto di impiego alle dipendenze della
Regione avrebbe potuto formare oggetto di disciplina da parte della
legislazione regionale unicamente nei limiti dei principi
fondamentali posti dalla legislazione statale, laddove la previsione
di un trattamento integrativo del TFS per i dipendenti regionali da
parte della legislazione regionale non risultava affatto contemplata
(per la legittimita' costituzionale di regimi differenziati relativi
al trattamento di fine servizio cfr. del resto Corte costituzionale
n. 220 del 1988).
Venendo alla riforma costituzionale del 2001, la Procura ha
rammentato come essa ha modificato l'assetto sopra ricordato,
rovesciando il criterio di riparto della funzione legislativa,
assegnando allo Stato la potesta' legislativa esclusiva nelle materie
tassativamente indicate, individuando poi le materie rimesse alla
legislazione regionale concorrente nel rispetto dei principi
fondamentali posti con legge statale e attribuendo alle Regioni la
potesta' legislativa (cd. residuale) in ogni altra materia, senza
peraltro recare indicazioni specifiche in ordine alla competenza
legislativa in tema di rapporto di impiego alle dipendenze delle
Regioni.
Detta riforma ha peraltro espressamente indicato come materia di
legislazione statale esclusiva quella dell'ordinamento civile (art.
117, comma 2, lettera l, Costituzione), nella quale ricade anche la
regolamentazione del rapporti di lavoro con le pubbliche
amministrazioni secondo i modelli tipici del cd. pubblico impiego
privatizzato, ferma restando la competenza legislativa regionale per
i profili organizzativi ed ordinamentali dell'ente.
Secondo la Procura, le previsioni di cui all'art. 1 della legge
regionale Emilia-Romagna n. 58 del 1982, nella parte in cui
istituiscono un trattamento previdenziale a carico della finanza
pubblica (regionale) integrativo di quello previsto dalla
legislazione statale a favore dei dipendenti regionali da
corrispondersi all'atto della cessazione dal servizio, contrastano
irrimediabilmente con le previsioni dell'art. 117 della Costituzione
e con il riparto di potesta' legislativa ivi operato tra Stato e
Regioni, avuto riguardo sia alla formulazione originaria sia alla
formulazione novellata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001
(sulla riserva di legislazione statale esclusiva in materia di
previdenza sociale cfr. anche Corte costituzionale sentt. n. 38/2018;
n. 62/2019).
La previsione dell'art. 15, comma 3, della legge regionale
Emilia-Romagna n. 2 del 2015, nell'interpretazione autentica fissata
dall'art. 8 della legge regionale n. 13 del 2016, nella parte in cui
contempla e consente la perdurante operativita' di un trattamento
integrativo del trattamento di fine servizio per i dipendenti della
Regione che abbiano maturato prima al 30 aprile 2015 il requisito di
un anno di servizio con onere finanziario interamente a carico della
Regione, risulta invece in aperto e frontale contrasto con quanto
disposto all'art. 117 della Costituzione testo vigente, lettera l) e
lettera o) del secondo comma.
Nella fattispecie in esame, peraltro, prosegue l'Organo
requirente, le richiamate violazioni delle previsioni costituzionali
in tema di riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le
Regioni si riflettono direttamente sul bilancio regionale,
determinando un incremento non consentito della spesa regionale per
il proprio personale, integrando per tale via allo stesso tempo anche
la lesione di valori fondamentali ulteriori quali sono quelli cui
presiedono le previsioni costituzionali degli articoli 81 e 97, primo
comma. In altri termini, le previsioni delle leggi regionali n. 58
del 1982 e n. 2 del 2015, unitamente alla interpretazione autentica
offerta dall'art. 8 della legge n. 13 del 2016, nella misura in cui
prevedono e consentono ancora l'erogazione ai dipendenti regionali
che ne abbiano diritto di una integrazione del trattamento di fine
servizio con onere finanziario interamente a carico del bilancio e
delle risorse della Regione Emilia-Romagna integrano la violazione
non solo dei precetti di cui all'art. 117 testo originario e di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l) e lettera o) testo vigente
(introdotto dalla legge costituzionale n. 3 del 2011 di riforma del
Titolo V della Costituzione), inerenti rispettivamente la competenza
legislativa statale esclusiva in materia di «ordinamento civile» e di
«previdenza sociale», ma anche la violazione dei precetti di cui
all'art. 81 e di cui all'art. 97, primo comma della Costituzione
poiche' incidono in modo diretto e immediato sugli equilibri di
bilancio e realizzano la violazione delle regole di sana gestione
finanziaria; valori alla cui tutela e' preordinata la Corte dei
conti, cui spetta accertare tutte le «irregolarita'» poste in essere
dagli enti territoriali suscettibili di pregiudicarli, secondo quanto
stabilito dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174 convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n.
213. Come giustamente ritenuto dalla Corte costituzionale a partire
dalla richiamata sentenza n. 196/2018, nei casi in cui si realizza la
violazione dei parametri costituzionali attributivi della competenza
legislativa fissati nell'art. 117 Costituzione da parte della Regione
questa «manca per definizione della prerogativa di allocare risorse»;
a fronte di una violazione di tal genere «non vi e' intervento
regionale produttivo di spesa che non si traduca immediatamente
nell'alterazione del criteri dettati dall'ordinamento ai fini della
sana gestione della finanza pubblica allargata» (sentenza n. 196 del
2018, punto 2.1.2. del Considerato in diritto).
2.17.3. A conclusione della propria memoria, pertanto, la Procura
Regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
l'Emilia-Romagna ha chiesto alla scrivente Sezione regionale di voler
sollevare - nel giudizio di parificazione del rendiconto generale
della Regione Emilia-Romagna per l'esercizio 2018 - questione di
legittimita' costituzionale: dell'art. 1 della legge regionale
Emilia-Romagna n. 58 del 14 dicembre 1982; dell'art. 15, comma 3,
della legge regionale Emilia-Romagna n. 2 del 30 aprile 2015 e
dell'art. 8 della legge n. 13 del 29 luglio 2016, nella parte in cui
prevedono e consentono la corresponsione ai dipendenti della Regione
Emilia-Romagna che abbiano maturato i requisiti previsti di una
integrazione dell'indennita' di fine servizio con relativi oneri
finanziari interamente a carico della Regione Emilia-Romagna, per
violazione dei seguenti articoli della Costituzione: art. 117, comma
1 testo originario; art. 117, secondo comma, lettera l) e lettera o)
testo vigente (introdotto dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 e
modificato dalla legge costituzionale n. 1 del 2012); art. 81; art.
97, primo comma.
Considerato in diritto
1. Il giudizio di parificazione del rendiconto regionale e'
disciplinato dalle disposizioni di' cui all'art. 1, comma 5, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, secondo cui «Il rendiconto
generale della regione e' parificato dalla sezione regionale di
controllo della Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41
del t. u. di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Alla
decisione di parifica e' allegata una relazione nella quale la Corte
dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimita' e
alla regolarita' della gestione e propone le misure di correzione e
gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in
particolare, di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare
l'efficacia e l'efficienza della spesa. La decisione di parifica e la
relazione sono trasmesse al presidente della giunta regionale e al
consiglio regionale».
1.1. Gli articoli del testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti richiamati si riferiscono alla parifica del rendiconto generale
dello Stato e disciplinano la procedura del giudizio di parificazione
(art. 40), il profilo contenutistico (art. 39) e la
contestualizzazione dell'attivita' di parifica con una relazione sul
rendiconto (art. 41).
1.2. Nel corso del giudizio di parifica le Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti svolgono il ruolo di «garante
imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico» che il legislatore ha attribuito alla Corte dei conti e che
e' stato confermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
60/2013, nella quale, in linea con la pregressa giurisprudenza, e'
stato ribadito che «alla Corte dei conti e' attribuito il controllo
sull'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell'unita' economica della
Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (articoli 81,
97, 117, 119 e 120 Costituzione) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma, Costituzione)».
Infatti, come puntualizza l'art. 1, comma 1, del citato
decreto-legge n. 174/2012, con riferimento al giudizio di parifica,
«al fine di rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in
particolare tra i livelli di governo statale e regionale, e di
garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, le disposizioni del
presente articolo sono volte ad adeguare, ai sensi degli articoli 28,
81, 97, 100 e 119 della Costituzione, il controllo della Corte dei
conti sulla gestione finanziaria delle regioni di cui all'art. 3,
comma 5, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e all'art. 7, comma 7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, e successive modificazioni».
1.3. Occorre, altresi', ricordare che, ai sensi dell'art. 39 del
testo unico delle leggi sulla Corte dei conti (regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214), al quale rinvia l'art. 1, comma 5, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, l'oggetto del giudizio di
parifica e' il seguente: «La Corte verifica il rendiconto generale
dello Stato e ne confronta i risultati tanto per le entrate, quanto
per le spese, ponendoli a riscontro con le leggi del bilancio. A tale
effetto verifica se le entrate riscosse e versate ed i resti da
riscuotere e da versare risultanti dal rendiconto, siano conformi ai
dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi
alla Corte dai singoli ministeri; se le spese ordinate e pagate
durante l'esercizio concordino con le scritture tenute o controllate
dalla Corte ed accerta i residui passivi in base alle dimostrazioni
allegate ai decreti ministeriali di impegno ed alle proprie
scritture. La Corte con eguali accertamenti verifica i rendiconti,
allegati al rendiconto generale, delle aziende, gestioni ed
amministrazioni statali con ordinamento autonomo soggette al suo
riscontro».
1.4. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 213/2008 ha
affermato la legittimazione della Corte dei conti in sede di giudizio
di parificazione a sollevare questione di legittimita' costituzionale
«avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli [...]. Ancora, «In questa prospettiva si e' stabilito che le
sezioni regionali di controllo accertano gli squilibri economico
finanziari, la mancata copertura delle spese, la violazione di norme
finalizzate a garantire la regolarita' della gestione finanziaria
(art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 174 del 2012), in sostanza
tutte le «irregolarita' suscettibili di pregiudicare, anche in
prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti» (art. 1,
comma 3, del decreto-legge n. 174 del 2012). Alla luce di tali
sviluppi, questa Corte ha riconosciuto l'ammissibilita' di questioni
di legittimita' costituzionale sollevate dalle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti in sede di giudizio di parificazione
dei rendiconti regionali» (cosi', Corte costituzionale, sentenza n.
196 del 9 novembre 2018).
1.5. Ricorrono, infatti, nei casi di specie, le stesse situazioni
che hanno indotto a scrutinare favorevolmente l'ammissibilita' della
rimessione incidentale da parte della Corte dei conti, Sezione
regionale di controllo per la Liguria, poiche' il giudice contabile,
ove avesse applicato tali norme, si sarebbe trovato nella condizione
di validare un risultato di amministrazione non corretto, in quanto
relativo a una spesa, conseguente all'adozione di un istituto
retributivo illegittimo (in tal senso, sentenza Corte costituzionale
n. 196 del 2018 sopra citata).
Tenuto conto che compito della Corte dei conti, in sede di
parificazione del rendiconto generale delle autonomie territoriali,
e' accertare il risultato di amministrazione, nonche' eventuali
illegittimita' suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva,
gli equilibri economico-finanziari degli enti (art. 1, comma 3, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174), si tratta, come sottolineato
dalla Consulta con la sentenza n. 138/2019, di valutare la rilevanza
della questione sollevata che concerne non solo l'art. 81 della
Costituzione ma anche l'art. 117, secondo comma, sui rispetto delle
competenze legislative Stato-Regione, e nel caso specifico lettera l)
e o), dal momento che «le norme di cui sospetta l'illegittimita'
costituzionale incidono sull'articolazione della spesa e sul quantum
della stessa, dal momento che ne determinano un effetto espansivo
mediante un aumento delle risorse destinate al trattamento accessorio
con cui (...) avrebbe retribuito soggetti che non ne avrebbero
titolo»; in tal modo l'aumento della spesa del personale incide sul
risultato di amministrazione, e tale violazione e' rilevante anche
quando l'equilibrio non e' messo in discussione, come nel caso in
esame, nel quale non si era in presenza di un disavanzo.
2. Nel corso dell'esame del conto del bilancio del rendiconto
generale della Regione Emilia-Romagna per l'esercizio 2018, come
analiticamente esposto in narrativa, la Sezione si e' soffermata ad
esaminare la legislazione regionale di' autorizzazione della spesa
sottesa ai predetti capitoli n. U89360 e n. U04150, aventi ad oggetto
rispettivamente «Fondo accantonamento indennita' regionale fine
servizio» e «Oneri dipendenti dalla integrazione regionale della
indennita' premio di servizio Inadel e della indennita' di buonuscita
Enpas dall'anticipazione della suddetta integrazione, dalla
corresponsione della indennita' premio di servizio al personale per
il quale non opera la ricongiunzione dei servizi (l.r. 14 dicembre
1982, n. 58 e art. 15, comma 3, l.r. 30 aprile 2015, n. 2; l.r. 5
maggio 1980, n. 29 e art. 63 l.r. 26 novembre 2001, n. 43»: l'art. 1
della legge regionale 14 dicembre 1982, n. 58; l'art. 15, comma 3,
della legge regionale 30 aprile 2015, n. 2; l'art. 8 della legge
regionale 29 luglio 2016, n. 13.
L'art. 1 della legge n. 58/1982, nella versione vigente al
momento dell'abrogazione, e' il seguente: «Per ogni anno di servizio,
la Regione - a decorrere dalla data di entrata in vigore della
presente legge e fino all'entrata in vigore di una diversa disciplina
generale dell'istituto previdenziale di cui trattasi per tutto il
settore del pubblico impiego - assicura ai propri dipendenti e loro
aventi causa un trattamento previdenziale (indennita' di fine
servizio) pari a 1/12 dell'80% dell'ultima retribuzione mensile
lorda, rapportata ad anno, quale allo stesso fine l'ordinamento
dell'INADEL - Istituto Nazionale Assistenza Dipendenti Enti Locali -
prende a base per il calcolo dell'indennita' premio di servizio
[comma primo]. La Regione pone a suo carico la eventuale differenza
fra la somma lorda spettante secondo quanto previsto dal comma
precedente (assunta a minuendo) e quella lorda (assunta a
sottraendo), corrisposta a titolo di indennita' di premio servizio,
di indennita' di buonuscita, di indennita' di' anzianita', o ad altro
analogo titolo, dalla stessa Regione e dall'ente presso il quale e'
instaurato il rapporto previdenziale [comma secondo]. La disposizione
di cui al precedente primo comma opera dopo almeno un anno di
servizio prestato a favore della Regione, indipendentemente se e
presso quale ente maturi il diritto a pensione e indipendentemente
altresi' da qualsiasi causa di cessazione [comma terzo]».
L'art. 15 della legge regionale 30 aprile 2015, n. 2, al comma 3
stabilisce che «La legge regionale 14 dicembre 1982, n. 58
(Omogeneizzazione del trattamento di previdenza del personale
regionale), e' abrogata. Resta salva la sua applicazione ai
dipendenti che abbiano maturato, prima dell'entrata In vigore della
presente legge, il requisito di un anno di servizio di cui all'art.
1, comma terzo della legge regionale n. 58 del 1982».
Infine, l'art. 8 della legge regionale 29 luglio 2016, n. 13,
concernente «Interpretazione autentica dell'art. 15 della legge
regionale n. 2 del 2015», stabilisce che «Il secondo periodo del
comma 3 dell'art. 15 della legge regionale 30 aprile 2015, n. 2
(Disposizioni collegate alla legge finanziaria per il 2015) si
interpreta nel senso che la salvaguardia si applica ai dipendenti in
servizio presso l'amministrazione regionale alla data di entrata in
vigore della norma stessa».
3. Nel caso di specie, la Sezione ritiene che la Regione
Emilia-Romagna, legiferando con l'art. 15, comma 3, della legge
regionale n. 2/2015, alla luce del sistema costituzionale di riparto
delle competenze legislative tra lo Stato e la Regione, in materie
riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, abbia
determinato un aumento della spesa del personale regionale, ponendosi
al di fuori del definito sistema previsto dalla legislazione
nazionale, astretto a finalita' di salvaguardia e contenimento della
spesa pubblica, in vista del rispetto degli obblighi di tenuta dei
vincoli di finanza pubblica interni e comunitari: la qual cosa emerge
dalla circostanza che la intervenuta costituzione del fondo - per la
prima volta, a partire dal 2018 - ha contestualmente operato - come
emerge dalla documentazione istruttoria - la riduzione di altre poste
del risultato di amministrazione.
4. Va dato, altresi', atto che la presente questione di
costituzionalita' segue altri casi simili gia' sottoposti allo
scrutinio della Consulta, la quale ha, peraltro, dichiarato
l'illegittimita' costituzionale delle norme di volta in volta
considerate dalle competenti Sezioni regionali di controllo.
La scrivente Sezione si richiama, pertanto, alle pertinenti
considerazioni svolte, in particolare, dalla Sezione regionale di
controllo per la Liguria con l'ordinanza n. 34/2017 alla quale ha
fatto seguito la sentenza della Consulta n. 196/2018, dalle Sezioni
riunite per la regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, con l'ordinanza
n. 4/SS.RR./2018, che ha portato alla pronuncia di Corte
costituzionale n. 138 del 2019, e dalla Sezione regionale di
controllo per la Campania, con l'ordinanza n. 25/2018 seguita dalla
pronuncia di Corte costituzionale n. 146/2019.
5. La Sezione in particolare deve valutare in concreto le
condizioni che impongono di sollevare la questione di legittimita'
costituzionale.
In tale logica, appare «rilevante ai fini del decidere» e «non
manifestamente infondata» la questione di costituzionalita' che il
Collegio pone, in quanto la violazione della riserva di competenza di
legge statale da parte della Regione Emilia-Romagna in una materia
quale quella dell'«ordinamento civile» e della «previdenza sociale»
e' foriera di una dinamica espansiva della spesa di personale, oltre
le limitazioni desumibili dalla legislazione dello Stato.
Infatti, nel caso di specie, le norme di cui si sospetta
l'illegittimita' costituzionale, per non consentita invasione della
legislazione riservata alla legislazione statale (art. 117, secondo
comma, lettera l) e o), Costituzione), incidono sull'articolazione
della spesa e sui quantum della stessa, poiche' istituiscono
aspettative di trattamento di fine servizio ulteriore rispetto a
quanto prevede la legge statale, con incidenza pertanto sui parametri
finanziari di cui agli articoli 81 e 97 Costituzione. Deve inoltre
rilevarsi, in merito al parametro finanziario di cui all'art. 81
Costituzione, che la quantificazione del Fondo, calcolato solo sulla
base del personale in servizio al 1° maggio 2015 in regime di
Trattamento di fine servizio, appare in difetto e con copertura solo
parziale sulla base dell'interpretazione letterale dell'art. 15,
comma 3, della legge regionale n. 2/2015.
Ne' si puo' dare ingresso a una diversa interpretazione delle
norme qui evocate, in quanto la indiscutibile formulazione letterale
della norma dell'art. 15, comma 3, della legge regionale 30 aprile
2015, n. 2 non esclude ed anzi sembra consentire senz`altro
un'inammissibile interpretazione estensiva degli istituti
previdenziali in esame a favore anche dei dipendenti assunti sino
al 1° maggio 2015 e soggetti al regime di TFR, dilatando la
componente vincolistica di spesa cui occorre invece dare effettivo
contenimento.
5.1 Piu' specificamente, quanto alla rilevanza, va ricordato che
alla luce del disposto dall'art. 39 del testo unico delle leggi sulla
Corte dei conti (regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214), al quale
l'art. 1, comma 5, dei decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 rinvia,
la Corte costituzionale, con la sentenza n. 213/2008, ha affermato fa
legittimazione della Corte dei conti in sede di giudizio di
parificazione a sollevare questione di legittimita' costituzionale
«avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il
sistema dei risultati differenziali».
Nel caso di specie, le norme regionali di cui si sospetta
l'illegittimita' costituzionale incidono sull'articolazione della
spesa e sul quantum della stessa, poiche' determinano un effetto
espansivo della spesa, anche in prospettiva futura, mediante un
aumento delle risorse destinate al trattamento di fine servizio, con
cui la Regione retribuisce i soggetti ivi contemplati.
Nel momento in cui la Sezione oggi rimettente, nell'ambito del
giudizio di parifica, deve prendere in esame i capitoli destinati
alla corresponsione e materiale pagamento di tale trattamento, si
trova nella situazione di non poter dichiarare la parifica di detti
capitoli «indipendentemente» dalla risoluzione del dubbio di
conformita' a Costituzione delle norme di legge di cui e' chiamata a
fare applicazione. Difatti, nella specie, laddove la normativa
regionale sottesa ai capitoli di spesa in questione fosse affetta da
un vizio competenziale, la relativa spesa consuntivata sarebbe
effettuata sine titulo, sicche', qualora fosse acclarata
l'illegittimita' costituzionale delle citate norme di legge regionali
che rilevano ai tini del giudizio di parificazione, le spese
sostenute per la corresponsione di detti importi sarebbero prive di
«copertura normativa», con «ridondanza» e conseguente violazione del
precetto costituzionale di cui all'art. 81, terzo comma,
Costituzione.
5.2. Nella fattispecie che occupa la Sezione, la parifica dei
capitoli di bilancio n. U89360 e U04150 e' dunque condizionata dal
dubbio di' legittimita' costituzionale della normativa che ne
costituisce il presupposto sostanziale, e cioe' dall'art. 1 della
legge n. 58 del 1982, dall'art. 15, comma 3, della legge regionale n.
2/2015 e dall'art. 8 della legge regionale n. 13/2016 che, mediante
la clausola di salvezza dell'applicazione del trattamento de quo ai
dipendenti in esercizio ad una certa data, recano norme di
autorizzazione dei relativi impegni e pagamenti, con conseguente
evidenza della rilevanza nel presente giudizio della questione di
costituzionalita' che si intende sollevare. Infatti, con riguardo
all'art. 15, comma 3, della legge regionale n. 2/2015, la
disposizione fa salva, per quanto qui di interesse, l'applicazione
del trattamento di fine servizio (mentre abroga per il resto la legge
regionale n. 58/1982), ai dipendenti che abbiano maturato, prima
dell'entrata in vigore della stessa legge n. 2/2015, il requisito di
un anno di servizio, mentre l'art. 8 della legge regionale 29 luglio
2016, n. 13, recante «Interpretazione autentica dell'art. 15 della
legge regionale n. 2 del 2015», ha precisato che la salvaguardia si
applica ai dipendenti in servizio presso l'amministrazione regionale
alla data di entrata in vigore della norma stessa (ovvero, 1° maggio
2015).
5.3. Per tutto quanto sopra esposto, nella vigenza delle piu'
volte citate leggi regionali, questa Sezione si troverebbe a dover
parificare il rendiconto della Regione Emilia-Romagna e, in
particolare, le poste di bilancio afferenti il menzionato trattamento
di fine servizio, la cui disciplina anche nell'esercizio oggetto di
scrutinio, trova la sua fonte non gia' in clausole contrattuali, ma
direttamente nella legge. Pertanto, la verifica della spesa del
personale nell'ambito del giudizio di parifica, con riferimento alle
fattispecie evidenziate, consente a questa Sezione di ergersi a
garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario attuale e
prospettico del settore pubblico che il legislatore ha attribuito
alla Corte dei conti. In tal senso, ha trovato giustificazione una
parifica parziale del rendiconto regionale per il 2018, con
esclusione, quindi, delle poste di spesa esaminate. Nella fattispecie
de qua, la parifica dei capitoli di spesa n. U89360 e U04150 comporta
l'applicazione dell'art. 1 della legge regionale n. 58/1982,
dell'art. 15, comma 3, della legge regionale n. 2/2015 e dell'art. 8
della legge regionale n. 13/2016.
Ne deriva, in ordine ai requisito della rilevanza, che questa
Sezione, se non dubitasse della legittimita' costituzionale delle
citate disposizioni regionali, dovrebbe necessariamente parificare i
suddetti capitoli di bilancio.
5.4. Per questa ragione, la Sezione ha provveduto, come esposto
in premessa, ad una parifica parziale del rendiconto regionale con
esclusione, quindi, delle poste di spesa di cui ai capitoli n. U89360
e n. U04150, per un importo pari a, rispettivamente, euro
9.516.000,00 ed euro 1.050.000,00 di competenza e di euro
1.080.117,60 di cassa.
5.5. Peraltro, la disciplina regionale denunciata, se pur
risalente nel tempo ed abrogata nel 2015, continua ad esplicare
efficacia anche nel corso dell'esercizio finanziario 2018, incidendo
sui risultati finanziari finali e, conseguentemente, sul rendiconto
regionale (oggetto di parifica).
5.6. La rilevanza della questione permane anche a seguito
dell'abrogazione del trattamento di fine servizio regionale ad opera
dell'art. 15, comma 3, della legge regionale 30 aprile 2015, n. 2.
Deve osservarsi come l'abrogazione della legge per definirsi tale
debba avere come conseguenza la cessazione dell'efficacia della
stessa, ossia non produrre alcun effetto diretto o indiretto
nell'ambito dell'ordinamento giuridico. In realta' nel caso specifico
l'art. 15, comma 3, della legge regionale n. 2/2015 ha disposto,
rispetto all'enunciata abrogazione, una parziale abrogazione della
legge n. 58/1982, in quanto quest'ultima continua a produrre effetti
per il personale in servizio al 1° maggio 2015. Nel caso in cui si
volesse considerare l'effetto abrogativo dell'art. 15, comma 3, della
legge regionale 2/2015, quest'ultima dovra' considerarsi, comunque,
come novativa della disposizione legislativa regionale n. 58/1982, in
quanto definisce un diverso quadro giuridico relativamente alla
corresponsione dell'integrazione in questione limitandola al
personale in servizio presso la Regione al 1° maggio 2015.
Difatti, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale deve
ritenersi «la persistenza della rilevanza, anche nel caso in cui la
norma sottoposta a scrutinio sia stata dichiarata incostituzionale o
sostituita da una successiva, in quanto, allorche' un determinato
atto amministrativo sia stato adottato sulla base di una norma poi
abrogata o dichiarata costituzionalmente illegittima, la legittimita'
dell'atto deve essere esaminata, in virtu' del principio tempus regit
actum, con riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente
al momento della sua adozione» (sentenza n. 177 del 2012; nonche',
tra le altre, sentenze nn. 321 del 2011, 209 del 2010, 391 del 2008 e
509 del 2000).
Del resto, i due istituti giuridici dell'abrogazione e della
illegittimita' costituzionale delle leggi non sono eguali fra loro,
ma si muovono su piani differenti ed hanno, soprattutto, effetti
diversi. Mentre la dichiarazione di incostituzionalita' di una legge
o di un atto avente forza di legge rende la norma inefficace ex tunc
e quindi, estende la sua invalidita' a tutti i rapporti giuridici
ancora pendenti al momento della decisione della Corte, restandone
cosi' esclusi soltanto i «rapporti esauriti», l'abrogazione opera
solo per l'avvenire, atteso che anche la legge abrogante e'
sottoposta alla regola di cui all'art. 11 delle Disposizioni sulla
legge in generale, secondo cui «la legge non dispone che per
l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo». Considerazioni diverse
potrebbero essere fatte per l'abrogazione con effetti retroattivi,
ipotesi che tuttavia non ricorre nella fattispecie in esame dove, di
contro, e' assolutamente pacifico che la legislazione regionale
denunciata, fino all'abrogazione della disciplina in questione da
parte dell'art. 15, comma 3, della legge regionale 30 aprile 2015, n.
2, abbia avuto concreta applicazione e continuera' ad avere effetti
sul bilancio della Regione Emilia-Romagna, atteso il permanere della
vigenza della legge regionale n. 58/1982 per i dipendenti in servizio
al 1° maggio 2015 e sino alla cessazione del rapporto di lavoro
(ovvero della norma istitutiva del trattamento di fine servizio de
quo) e per il resto espressamente abrogata ad opera dell'art. 15,
comma 3, della legge regionale n. 2/2015, nella interpretazione
autentica datane dall'art. 8 della legge regionale n. 13/2016).
Va osservato che, di recente, la stessa Consulta con le pronunce
sopra menzionate seguite alle ordinanze di rinvio delle Sezioni di
controllo per la Liguria e per la Campania ha, in casi analoghi,
disposto che «Tale legge (ovvero quella che ha abrogato le norme
regionali tacciate di incostituzionalita', n.d.r.), tuttavia, e'
entrata in vigore il 12 agosto 2017, cosicche' sia l'abrogazione
dell'art. 10 della l.r. Liguria n. 10 del 2008, sia la modifica
dell'art. 2 della l.r. Liguria n. 42 del 2008 non incidono sulle
questioni di legittimita' costituzionale delle citate norme,
sollevate nell'ambito del giudizio di parificazione del rendiconto
generale della Regione Liguria inerente all'esercizio finanziario
2016, in relazione al quale esse continuano a trovare applicazione»
(sent. n. 196/2018, punto 2.2 in diritto); inoltre «Preliminarmente,
occorre tener conto della circostanza che, dopo il deposito
dell'ordinanza di rimessione e la discussione in udienza pubblica
delle questioni con essa sollevate, le norme oggetto di censura sono
state abrogate [...]. Tuttavia, secondo gli ordinari principi di
successione delle leggi nel tempo, tale abrogazione non spiega
effetti sul giudizio a quo. Pertanto, sono insussistenti i
presupposti per la restituzione degli atti al giudice a quo al fine
di un nuovo esame della rilevanza e della non manifesta infondatezza
delle questioni sollevate» (sent. n. 146/2019, punto 2 del
Considerato in diritto).
6. Venendo al profilo della non manifesta infondatezza, l'analisi
della normativa regionale, sul cui presupposto risulta essere stato
costituito il predetto Fondo per l'integrazione regionale
all'indennita' di fine servizio, capitolo-Fondo U89360 (di importo
pari ad euro 9.516.000,00) e il capitolo U04150 (di importo pari ad
euro 1.050.000,00 di competenza e di euro 1.080.117,60 di cassa), fa
ritenere, sussistente anche il requisito nella «non manifesta
infondatezza della questione», in quanto pone dubbi di legittimita'
costituzionale in relazione agli articoli 3, 36, 81, 97, 101, secondo
comma, 103, secondo comma, e 108 e 117, secondo comma, lettera l)
«ordinamento civile» e o) «previdenza sociale», e 119, primo comma,
della Costituzione.
Infatti, sulla base della giurisprudenza costituzionale (Corte
costituzionale nn. 146 e 138/2019 e 196/2018, richiamate anche nella
memoria depositata dalla Procura regionale presso la Sezione
giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna in data 24 luglio
2019), in sede di giudizio di parificazione, la Sezione del controllo
della Corte dei conti e' chiamata a vagliare la «copertura normativa»
della legislazione di spesa-presupposto di poste di bilancio.
6.1 Come detto sopra, molteplici sono le norme costituzionali con
le quali ad avviso di questa Sezione, le citate leggi regionali si
porrebbero in contrasto. La Sezione dubita in particolare che la
predetta legislazione regionale, che disciplina il «trattamento di
fine servizio» a favore dei dipendenti regionali, prevedendo un
regime differenziale di maggior favore rispetto agli altri dipendenti
pubblici, esorbiti, invadendola, nell'ambito competenziale esclusivo
riservato alla legislazione statale riconducibile alla «previdenza
sociale», ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera o),
Costituzione e all'«ordinamento civile», ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Costituzione, con conseguente «ridondanza»
sui parametri finanziari di cui agli articoli 81 e 97 Costituzione,
poiche' la spesa regionale sarebbe, in parte qua, effettuata ed
effettuabile sine titulo.
6.2. La questione oggetto di analisi da parte di questa Sezione
rappresenta il segmento di una complessa sequenza normativa in tema
di trattamento previdenziale dei pubblici dipendenti, di cui occorre
dare qui conto, al fine di esaminarne la portata nel presente
giudizio.
Occorre premettere che nel settore pubblico, le indennita' in
esame presentano una natura retributiva (sentenza n. 243 del 1997,
punto 2.3. del Considerato in diritto), avvalorata dalla correlazione
della misura delle prestazioni con la durata del servizio che le
attira nella sfera dell'art. 36 Costituzione (Corte costituzionale,
Sentenza n. 159/2019) e con la retribuzione di carattere continuativo
percepita in costanza di rapporto (sentenza n. 106 del 1996, punto
2.1. del Considerato in diritto), ma sono corrisposte al momento
della cessazione dal servizio allo scopo precipuo di «agevolare il
superamento delle difficolta' economiche che possono insorgere nel
momento in cui viene meno la retribuzione» (sentenza n. 106 del 1996,
punto 2.1. del Considerato in diritto). In questo si coglie la
funzione previdenziale che coesiste con la natura retributiva e
rappresenta l'autentica ragion d'essere dell'erogazione delle
indennita' dopo la cessazione del rapporto di lavoro.
6.2.1. Le indennita' di fine rapporto, pur nella differente
configurazione che hanno assunto nel volgere degli anni, si
atteggiano pertanto come «una categoria unitaria connotata da
identita' di natura e funzione e dalla generale applicazione a
qualunque tipo di rapporto di lavoro subordinato e a qualunque
ipotesi di cessazione del medesimo» (Corte costituzionale, sentenza
n. 243/1993, punto 5. del Considerato in diritto).
Inizialmente tale trattamento era costituito esclusivamente
dall'indennita' di buonuscita disciplinata per i dipendenti del
comparto statale dal decreto del Presidente della Repubblica 29
dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del testo unico delle norme
sulle prestazioni previdenziali a favore del dipendenti civili e
militari dello Stato) e dalla indennita' premio di servizio,
riconosciuta ai dipendenti del comparto locale dalla legge 8 marzo
1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per il personale
degli Enti locali) (Corte costituzionale, sentenza n. 244/2014).
L'art. 4, legge n. 152/68 in particolare dispone che l'indennita'
premio di servizio e' «pari a un quindicesimo della retribuzione
contributiva degli ultimi dodici mesi, considerata in ragione
dell'80% al sensi del successivo art. 11, per ogni anno di iscrizione
all'Istituto»; il successivo art. 11, intitolato «misura del
contributo previdenziale», dispone, al primo comma, che «il
contributo dovuto per ogni iscritto ai fini del trattamento di
previdenza e' stabilito a decorrere dal primo marzo 1966, nella
misura del 5 per cento della retribuzione contributiva annua
considerata in ragione dell'80 per cento [...]»; la determinazione
della retribuzione contributiva e' fissata dal quarto comma dello
stesso art. 11, ove si stabilisce che la retribuzione contributiva e'
costituita dallo stipendio o salario comprensivo degli aumenti
periodici, della tredicesima mensilita' e del valore degli assegni in
natura, spettanti per legge o regolamento e formanti parte integrante
ed essenziale dello stipendio stesso.
Successivamente, l'art. 2 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 20 dicembre 1999, recante «Trattamento di fine
rapporto e istituzione dei fondi pensione dei pubblici dipendenti»
(nel testo modificato dall'art. 1 del successivo decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 2 marzo 2001, identicamente
denominato) - dando concreta attuazione alle previsioni gia'
contenute nella legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare), rimaste sino a quel
momento inattuate - ha disposto il passaggio al regime del
trattamento di fine rapporto (TFR), di cui all'art. 2120 del codice
civile, nei confronti del personale delle pubbliche amministrazioni
assunto (a tempo indeterminato) successivamente al 31 dicembre 2000;
dando cosi' luogo ad un duplice regime: TFS, per i dipendenti assunti
ante 2001 e TFR per i dipendenti assunti a partire dal 1° gennaio di
detto anno.
L'evoluzione normativa, «stimolata dalla giurisprudenza
costituzionale» (sentenza n. 243 del 1993, punto 4. del Considerato
in diritto), ha ricondotto pertanto le indennita' di fine rapporto
erogate nel settore pubblico al paradigma comune della retribuzione
differita con concorrente funzione previdenziale, nell'ambito di un
percorso di tendenziale assimilazione alle regole dettate nel settore
privato dall'art. 2120 del Codice civile (decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 20 dicembre 1999, recante «Trattamento di fine
rapporto e istituzione dei fondi pensione dei pubblici dipendenti»).
Tale processo di armonizzazione, contraddistinto anche da un ruolo
rilevante dell'autonomia collettiva (sentenza n. 213 del 2018),
rispecchia la finalita' unitaria dei trattamenti di fine rapporto,
che si prefiggono di accompagnare il lavoratore nella delicata fase
dell'uscita dalla vita lavorativa attiva.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha precisato,
peraltro, che il trattamento di fine servizio e' diverso e - come
sottolineato dalla sentenza n. 223 del 2012 - normalmente «migliore»
rispetto al trattamento di fine rapporto disciplinato dall'art. 2120
del codice civile, per cui il fatto che il dipendente - che (in
conseguenza del ripristinato regime ex art. 37 del decreto del
Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032) ha diritto
all'indennita' di buonuscita - partecipi al suo finanziamento, con il
contributo del 2,50% (sull'80% della sua retribuzione), non integra
un'irragionevole disparita' di trattamento rispetto al dipendente che
ha diritto al trattamento di fine rapporto.
Nonostante la vigenza delle norme piu' sopra citate, la Regione
Emilia-Romagna aveva ritenuto di adottare una propria disciplina
sull'indennita' di fine servizio con la legge regionale 14 dicembre
1982, n. 58 recante «Omogeneizzazione del trattamento di previdenza
del personale regionale. In virtu' della legge in esame, la Regione
riconosceva ai propri dipendenti e ai loro aventi causa, per ogni
anno di servizio, un'integrazione al trattamento previdenziale, al
fine di ricondurlo all'1/12 dell'80% dell'ultima retribuzione mensile
lorda, sul modello dell'indennita' di buonuscita riconosciuta ai
dipendenti statali, partendo dall'1/15 dell'80% della media delle
retribuzioni degli ultimi 12 mesi di servizio riconosciuto a titolo
di TFS (ex INADEL). Costituiva presupposto per beneficiare
dell'istituto l'aver prestato almeno un anno di servizio a favore
della Regione.
Anche dopo la riforma del titolo V, con l'art. 15, comma 3, della
legge regionale 30 aprile 2015, n. 2 recante «Disposizioni collegate
alla legge finanziaria per il 2015» il legislatore regionale, a
fronte dell'introduzione del trattamento di fine rapporto (TFR) per
tutti i dipendenti pubblici assunti successivamente al 1° gennaio
2001, era intervenuto, abrogando la l.r. n. 58 del 1982, facendone
pero' salva l'applicazione ai dipendenti che prima dell'entrata in
vigore delle nuove disposizioni (1° maggio 2015), avessero maturato
il requisito di un anno di servizio presso l'amministrazione
regionale previsto dalla stessa legge regionale.
Da ultimo, mediante l'art. 8 della legge regionale 29 luglio
2016, n. 13 recante «Disposizioni collegate alla legge di
assestamento e seconda variazione generale al bilancio di previsione
della Regione Emilia-Romagna 2016-2018», l'assemblea legislativa
regionale e' intervenuta nuovamente, fornendo un'interpretazione
autentica dell'art. 15, comma 3, della legge regionale n. 2 del 2015:
precisando quindi che, trattandosi di norma abrogativa, il concetto
di dipendenti ivi previsto non Includeva i collaboratori regionali il
cui rapporto di lavoro si era instaurato successivamente all'entrata
in vigore della l.r. n. 2 del 2015, ma si riferiva esclusivamente a
coloro che avevano maturato i requisiti per godere del TFS ex l.r. n.
58 del 1982 al momento dell'abrogazione stessa. In virtu'
dell'interpretazione autentica cosi' adottata, la clausola di
salvaguardia introdotta con la l.r. n. 2 del 2015 si doveva,
pertanto, applicare a coloro che risultavano gia' dipendenti
regionali al 1° maggio 2015 e con almeno un anno di servizio al 30
aprile dello stesso anno.
6.2.2. Le norme regionali della cui legittimita' costituzionale
si dubita si appalesano in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera o), della Costituzione, nella parte in cui riconoscono il
trattamento di fine servizio citato che svolge nel contempo anche una
funzione previdenziale, pur conservando, per quanto sopra detto, la
natura di retribuzione differita.
Dopo la riforma del titolo V, e' principio pacifico quello
secondo cui residua solo in capo al legislatore statale
nell'esercizio della sua discrezionalita' (Corte costituzionale,
sentenza n. 244/2014), la possibilita' di stabilire che alcuni
dipendenti delle pubbliche amministrazioni godano del trattamento di
fine servizio ed altri del trattamento di fine rapporto. Inoltre,
tale trattamento si' riverbera e ridonda sulle risorse iscritte a
bilancio, in quanto - come avviene nella
fattispecie-l'amministrazione regionale individua come detto appositi
fondi dedicati a compensare tale migliore trattamento.
6.2.3. Quanto al profilo previdenziale afferente al parametro
dell'art. 117, secondo comma, lettera o), Costituzione non e'
dubitabile in primo luogo la natura giuridica del trattamento di fine
servizio, il cui carattere di retribuzione differita avente natura
previdenziale discende dal finanziamento attraverso contributi
distinti fra datore di lavoro e lavoratori: esso si differenzia in
cio' dal TFR, che invece consiste in un accantonamento di una quota
di stipendio, rivalutato poi all'atto della cessazione del rapporto
di lavoro.
La Corte di Cassazione, sezione Lavoro, con ordinanza n. 7655 del
19 marzo 2019, ha da ultimo ribadito che la natura giuridica
previdenziale e' determinata dal dato strutturale di un'obbligazione
posta a carico ad opera di disposizioni inderogabili di legge, non
del datore di lavoro, ma di enti gestori, appunto, di forme
obbligatorie di previdenza e assistenza, che sono finanziati mediante
versamento di contributi (a carico dei soggetti del rapporto di
lavoro): obbligazione che, di conseguenza, non e' inerente al
rapporto di lavoro, ma al distinto, rapporto previdenziale di cui il
primo rappresenta soltanto il presupposto.
In tema di previdenza l'orientamento della Corte costituzionale
e' stato omogeneo nel corso degli anni, nella chiara affermazione
della esclusiva competenza statale in materia.
Con la sentenza n. 98 del 2013, la Corte ha censurato il
legislatore regionale per il fatto di richiamare ed utilizzare «del
tutto impropriamente istituti tipici di previdenza sociale,
congegnati dallo Stato (nell'esercizio della sua competenza
esclusiva) per soddisfare altre finalita'»: essa ha contestualmente
ribadito che solo lo Stato puo' estendere l'ambito soggettivo e/o
oggettivo di applicazione di disposizioni che rientrano in materie di
competenza legislativa esclusiva statale, tra cui specificamente
quello della previdenza sociale.
Tale principio era gia' stato affermato nella sentenza n. 325 del
2011, che preclude l'ipotizzata estensione dell'ambito di
applicazione della disciplina previdenziale statale relativa al
personale delle pubbliche amministrazioni ai dipendenti pubblici
nominati assessori regionali, in quanto «non spetta alla legislazione
regionale disporre una equiparazione del trattamento previdenziale
degli assessori regionali non consiglieri con quello degli assessori
che ricoprano la carica di consigliere. Ove tale equiparazione fosse
effettuata con legge regionale, come nel caso in esame, non solo si
avrebbe una lesione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato, ma si determinerebbero difformita' nella disciplina del
trattamento previdenziale dei dipendenti pubblici da una regione
all'altra».
Il richiamo alla necessita' di una disciplina necessariamente
unitaria e' presente anche nella sentenza n. 189 del 2011, in merito
all'equiparazione, ai fini contributivi, al lavoro subordinato del
servizio prestato in via precaria dal personale assunto per chiamata
fiduciaria nelle segreterie particolari degli amministratori
regionali: tale disposizione, nell'attribuire ad un rapporto di
lavoro essenzialmente precario una qualificazione di lavoro
subordinato, ai fini pensionistici, incide in modo chiaro nella
materia della «previdenza sociale» che, in base a quanto disposto
dall'art. 117, secondo comma, lettera o), Costituzione, rientra nella
competenza esclusiva dello Stato.
Occorre richiamare anche la sentenza n. 244/2014, la quale,
esprimendosi in merito al differente calcolo del TFR (valevole per i
dipendenti assunti a far dal 1° gennaio 2001) rispetto al TFS, ha
affermato che rientra nella discrezionalita' del legislatore (nella
fattispecie, statale) la possibilita' di stabilire che alcuni
dipendenti delle pubbliche amministrazioni godano del trattamento di
fine servizio piu' favorevole di altri.
Le norme regionali della cui legittimita' costituzionale si
dubita si appalesano quindi in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera o), della Costituzione, che riserva alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato fa materia della previdenza
sociale, in quanto riconoscono una maggiorazione del trattamento di
fine servizio, che ha carattere di retribuzione differita e natura
previdenziale.
Pare quindi insuperabile la competenza esclusiva dello Stato
nella materia in esame, non possedendo la Regione Emilia-Romagna
alcuna competenza nelle materie concernenti la previdenza e le
assicurazioni sociali. Tale essendo il quadro normativa di
riferimento, deve rilevarsene la sostanziale incompatibilita' con la
competenza esclusiva dello Stato in materia di previdenza sociale.
Conseguentemente, le predette considerazioni concernenti le
disposizioni introdotte dalla legge regionale n. 58/1982, legge
regionale n. 2/2015 e legge regionale n. 13/2016 evidenziano il
dubbio di non manifesta infondatezza delle medesime disposizioni in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettera o), della
Costituzione, che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato la materia della previdenza sociale.
Occorre poi rilevare come per i dipendenti in regime di TFS, la
disciplina della prestazione debba essere considerata oggetto di
riserva di legge, come confermato da un'ormai consolidata
giurisprudenza amministrativa ed ordinaria, a partire dalla sentenza
della Cassazione Civile a Sezioni Unite n. 3673/1997 (la quale
stabili' che nell'ipotesi in cui la contrattazione collettiva dovesse
prevedere l'inclusione, ai fini dell'indennita' premio di servizio,
anche di voci retributive ulteriori e diverse da quelle indicate
nella disposizione di cui all'art. 11, restrittivamente interpretata,
ha stabilito che il contrasto tra le disposizioni - collettiva e
legislativa - non potrebbe che risolversi a favore di quest'ultima
attesa la natura subprimaria della disciplina pattizia).
6.3. In secondo luogo, una volta acclarato che il trattamento di
fine servizio, erogato ai dipendenti al termine del rapporto di
lavoro, corrisposto a titolo di indennita' di liquidazione o di
buonuscita, ha carattere di retribuzione differita e natura
previdenziale, con contributi distinti fra datore di lavoro e
lavoratori, diviene naturale inferire che le norme regionali
menzionate, disciplinano un particolare aspetto della retribuzione
dei dipendenti regionali: per tale profilo, incidono dunque sulla
materia dell'«ordinamento civile», riservata alla competenza
esclusiva dello Stato la cui regolamentazione deve essere uniforme su
tutto il territorio nazionale.
Nel caso di specie, si palesa pertanto in contrasto delle norme
regionali censurate con i parametri costituzionali evocati ed in
particolare con l'art. 117, secondo comma, lettera l) Costituzione.
Infatti, analogamente a quanto disposto dalla sentenza Corte
costituzionale 146/2019, «le norme regionali hanno introdotto la
previsione di un nuovo trattamento economico (...) per il personale
regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai
contratti collettivi di comparto, e' innanzi tutto in contrasto con
la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale
dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Costituzione in materia di
ordinamento civile. A questa materia, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72
del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17
del 2014), deve ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed
economico dei dipendenti pubblici e quindi anche regionali, «retta
dalle disposizioni del Codice civile e dalla contrattazione
collettiva» nazionale, cui la legge dello Stato rinvia (sentenza n.
196 del 2018)».
6.3.1. Inoltre, il legislatore regionale non puo' sottrarsi, come
peraltro gia' evidenziato dalla Corte costituzionale (cfr., ex
multis, sentenza n. 61/2014), dal rispettare le norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica che impongono
l'armonia con la Costituzione ed i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica. In tale prospettiva, occorre dare il
dovuto risalto e richiamare i «principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica» e le «norme fondamentali di riforma economico
sociale della Repubblica» che hanno regolato fa materia in esame.
Assumono quindi rilevanza le disposizioni rinvenibili nella legge 23
ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanita', di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale), secondo cui
all'art. 2, comma 1, lettera o), «1. Il Governo della Repubblica e'
delegato a emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge uno o piu' decreti legislativi, diretti
al contenimento, alla razionalizzazione e al controllo della spesa
per il settore del pubblico impiego, al miglioramento dell'efficienza
e della produttivita', nonche' alla sua riorganizzazione; a tal fine
e' autorizzato a: o) procedere alla abrogazione delle disposizioni
che prevedono automatismi che influenzano il trattamento economico
fondamentale ed accessorio, e di quelle che prevedono trattamenti
economici accessori, settoriali, comunque denominati, a favore di
pubblici dipendenti sostituendole contemporaneamente con
corrispondenti disposizioni di accordi contrattuali anche al fine di
collegare direttamente tali trattamenti alla produttivita'
individuale e a quella collettiva ancorche' non generalizzata ma
correlata all'apporto partecipativo, raggiunte nel periodo, per la
determinazione delle quali devono essere introdotti sistemi di
valutazione e misurazione, ovvero allo svolgimento effettivo di
attivita' particolarmente disagiate ovvero obiettivamente pericolose
per l'incolumita' personale o dannose per la salute; prevedere che
siano comunque fatti salvi i trattamenti economici fondamentali ed
accessori in godimento aventi natura retributiva ordinaria o
corrisposti con carattere di generalita' per ciascuna amministrazione
o ente; prevedere il principio della responsabilita' personale dei
dirigenti in caso di attribuzione impropria dei trattamenti economici
accessori». In particolare, il successivo art. 2, comma 2, ha operato
una espressa qualifica delle disposizioni recate dal testo di legge e
dai relativi decreti delegati, imponendone la natura di «principi
fondamentali» (ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, testo
previgente) e di «norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica». Testualmente cosi' recita l'articolo: «2. Le
disposizioni del presente articolo e dei decreti legislativi in esso
previsti costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117
della Costituzione». Parimenti, l'art. 1, comma 3, del decreto
legislativo n. 165/2001, attuativo del citato art. 2 della legge n.
421/1992, e dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59,
afferma che «Le disposizioni del presente decreto costituiscono
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. Le
Regioni a statuto ordinario si attengono ad essi tenendo conto delle
peculiarita' dei rispettivi ordinamenti». Dalla sintetica
ricostruzione effettuata, emerge e discende di tutta evidenza che le
contestate disposizioni regionali, oltre ad aver preteso di
disciplinare una materia di esclusiva competenza statale (ordinamento
civile), hanno pure violato norme statali le cui disposizioni
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione.
6.3.2. Inoltre, proprio perche' il trattamento di fine servizio
e' normalmente «migliore» rispetto al trattamento di fine rapporto
disciplinato dall'art. 2120 del codice civile (sentenza n. 223 del
2012), le disposizioni statali citate al paragrafo precedente e
testualmente qualificate, come visto, «principi fondamentali» e
«norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica»,
paiono idonee a determinare la violazione dell'art. 3 della
Costituzione (principi di uguaglianza e ragionevolezza), delle norme
regionali qui oggetto di esame, nella parte in cui prevedono un
emolumento per i dipendenti della Regione Emilia-Romagna che non pare
essere attribuito ai dipendenti pubblici del restante territorio
nazionale, quanto meno non per disposizione statale. Non puo'
sfuggire, e anzi qui lo si vuole rammentare, che la Consulta ha piu'
volte affermato (tra le varie, Corte costituzionale, sentenza n.
151/2010) che la disciplina del rapporto di lavoro del dipendente
pubblico, anche regionale - ora contrattualizzato, rientrante appunto
nella materia dell'ordinamento civile, e' tesa ad evitare
ingiustificate disparita' di trattamento tra i dipendenti di diversi
soggetti pubblici datoriali, e deve essere «uniforme sul territorio
nazionale e imporsi anche alle Regioni a statuto speciale». Va da se'
che tale esigenza di uniformita' trae spunto dall'espressa previsione
contenuta nell'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001,
secondo la quale «Le disposizioni del presente decreto costituiscono
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. Le
Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle
peculiarita' dei rispettivi ordinamenti».
Orbene, nel disciplinare la conservazione, seppur alle condizioni
temporali indicate dalle norme regionali oggetto di scrutinio, da
parte del dipendente pubblico di tale indennita' di fine servizio, le
medesime norme regionali si pongono in contrasto con i principi
fondamentali dell'ordinamento e le ora menzionate «norme
fondamentali».
6.3.3. Ancora, con riferimento all'art. 2 della legge n.
421/1992, e all'art. 11, comma 4, della legge n. 59/1997, ed al
conseguente art. 7, comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001 in
base al quale «Le amministrazioni pubbliche non possono erogare
trattamenti economici accessori che non corrispondano alle
prestazioni effettivamente rese» come ben rilevato dalle Sezioni
riunite di controllo per il T.A.A., nell'ordinanza piu' volte citata,
«va evidenziato che lo Stato, ponendo i basilari fondamenti normativi
per coordinare la finanza pubblica (art. 117, terzo comma,
Costituzione) - incluse le norme generali sui trattamento economico
dei pubblici impiegati - sia titolare della relativa potesta' proprio
al fine dell'esercizio della suddetta funzione di coordinamento
finanziario, anche in chiave di controllo ed indirizzo degli effetti
economici derivanti dalle norme in tema di finanza pubblica».
6.4. Ad avviso di questo Collegio, le norme censurate con la
presente ordinanza si pongono altresi' in contrasto con il principio
della proporzionalita' della retribuzione rispetto «alla quantita' e
alla qualita' dell'attivita' prestata» come sancito dall'art. 36,
primo comma, Costituzione. La giurisprudenza, come detto, ha
rimarcato come nel settore pubblico, le indennita' in esame
presentano una natura retributiva (sentenza n. 243 del 1997, punto
2.3. del Considerato in diritto), avvalorata dalla correlazione della
misura delle prestazioni con la durata del servizio che le attira
nella sfera dell'art. 36 Costituzione (Corte costituzionale, sentenza
n. 159/2019) e con la retribuzione di carattere continuativo
percepita in costanza di rapporto (sentenza n. 106 del 1996, punto
2.1. dei Considerato in diritto): alla luce di cio', il concetto di
giusta retribuzione di cui all'art. 36 della Costituzione, che,
interpretato inizialmente come norma meramente programmatica, ha
assunto negli anni una valenza di norma immediatamente precettiva,
puo' avere una duplice lettura, ovvero nel senso di garanzia di uno
standard minimo di retribuzione per il lavoratore, ma altresi' come
fonte di un divieto di erogare nel rapporto di lavoro pubblico (la
cui disciplina e' permeata dall'esigenza di un uso rigoroso del
denaro della collettivita', in conformita' al canone costituzionale
di economicita', efficienza ed efficacia dell'azione della pubblica
amministrazione) incrementi retributivi sulla base di meri meccanismi
automatici privi di ogni correlazione con l'attivita' effettivamente
prestata.
6.4.1. D'altro canto, il principio di effettivita' delle
prestazioni, quale corollario del valore costituzionale di
proporzionalita' della retribuzione espresso dall'art. 36
Costituzione, costituisce una prescrizione generale e di palese
evidenza che crea un nesso inscindibile di corrispettivita' tra le
funzioni rese e la retribuzione delle stesse. Detto principio viene
recepito, come gia' visto, a livello di legislazione statale
dall'art. 7, comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001, che si
configura come norma interposta, secondo cui: «Le amministrazioni
pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non
corrispondano alle prestazioni effettivamente rese».
6.5. La Sezione dubita inoltre della compatibilita' delle
disposizioni regionali con l'art. 119 letto in combinato disposto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione. Si evidenzia al riguardo
che lo Stato, ponendo i basilari fondamenti normativi per coordinare
la finanza pubblica, incluse le norme generali sul trattamento
economico dei pubblici impiegati, e' titolare della relativa potesta'
proprio al fine dell'esercizio della suddetta funzione di
coordinamento finanziario, anche in chiave di controllo ed indirizzo
degli effetti economici derivanti dalle norme in tema di finanza
pubblica. Il legislatore statale e' dunque chiamato a porre in essere
strumenti efficaci di coordinamento e controllo di tutte le
componenti della finanza pubblica, che, senza pregiudicare
l'autonomia degli enti territoriali, assicurino tuttavia
un'evoluzione delle entrate e delle spese (ivi compresa, soprattutto,
la spesa in tema di personale) coerente con gli obiettivi che il
Governo e il Parlamento hanno fissato negli strumenti di
programmazione economico-finanziaria a livello nazionale e
comunitario. Nel caso di specie, infatti, la Regione Emilia-Romagna,
con le leggi in esame, ha incrementato la spesa pubblica in tema di
personale, spesa che, secondo la giurisprudenza costituzionale, non
e' minuta voce di dettaglio delle spese, ma si presenta come
fondamentale aggregato della spesa corrente (nello stesso senso,
anche la Sezione regionale di controllo per la Campania,
nell'ordinanza citata n. 25/2018 ed altresi' Corte costituzionale,
sentenza n. 108/2011 ivi citata). In tal senso, emerge con ancor
maggior vigore l'importanza che assume il controllo della spesa del
personale al fine di conseguire obiettivi di finanza pubblica interni
e comunitari. Dunque, le relative disposizioni legislative statali
assurgono a principio fondamentale, anche nel quadro dell'art. 117
Costituzione, atteso il carattere finalistico dell'azione di
coordinamento della finanza pubblica (Corte costituzionale, sentenza
n. 108/2011; cfr. anche la sentenza n. 217/2012 e la sentenza n.
61/2014). Dunque, se a livello statale sono state disegnate
predeterminate regole per la fissazione del trattamento retributivo
anche di fine rapporto, mediante istituti peculiari, e' evidente che
tale meccanismo sia stato disegnato al fine della concreta
realizzazione di quel coordinamento voluto dalla Costituzione ed
intestato innanzitutto allo Stato e che lo stesso debba essere
osservato da parte del legislatore regionale, posto che altrimenti la
finalita' di coordinamento e controllo della spesa pubblica sarebbe
frustrata.
6.6. Incidendo in due materie di competenza esclusiva statale,
quali la previdenza sociale e l'ordinamento civile (articoli 3, 36,
117, secondo comma, lettere o) e l), Costituzione) la normativa
censurata pone in essere una lesione per ridondanza dei parametri
finanziari di cui agli articoli 81, 97, 119 Costituzione.
Quanto al collegamento funzionale, nel presente giudizio, degli
art. 81 e 117, secondo comma, lettera l), Costituzione e' utile
ricordare come, «[s]econdo la costante giurisprudenza costituzionale,
a seguito della privatizzazione del pubblico impiego, la disciplina
del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici - tra
i quali, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sono ricompresi anche i
dipendenti delle Regioni - compete unicamente al legislatore statale,
rientrando nella materia «ordinamento civile» (ex multis, Corte
costituzionale, sentt. n. 196/2018; 175 e n. 72/2017; n. 257/2016; n.
180/2015; n. 269, n. 211 e n. 17/2014)».
Analogo rapporto si verifica con la materia della previdenza
sociale, poiche' le somme indebitamente erogate dagli enti
territoriali resistenti costituiscono la base delle ulteriori
disposizioni che ne statuiscono la pensionabilita' e i relativi oneri
a carico degli enti datori di lavoro (Corte costituzionale, sentenza
n. 138/2019).
Ne' si puo' dare ingresso a una diversa interpretazione delle
norme qui evocate, in quanto la indiscutibile formulazione letterale
della norma dell'art. 15, comma 3, della legge regionale 30 aprile
2015, n. 2 non esclude ed anzi sembra consentire senz'altro
un'inammissibile interpretazione estensiva degli istituti
previdenziali in esame a favore anche dei dipendenti assunti sino al
1° maggio 2015 e soggetti al regime di TFR, dilatando la componente
vincolistica di spesa cui occorre invece dare effettivo contenimento.
7. Le medesime norme regionali paiono, inoltre, essere in
contrasto rispetto ai parametri costituzionali degli artt. 3, 36 e
117, secondo comma, lettera l) e o), Costituzione.
7.1. Si dubita in particolare della reale portata di legge di
interpretazione autentica della l.r. n. 13/2016. Al di la'
dell'espressa rubrica dell'art. 8 della predetta legge, non
sussistevano le condizioni necessarie a giustificare l'adozione di
una norma di interpretazione autentica, appalesandosi il reale scopo
del legislatore quale quello di salvaguardare l'assetto preesistente
rendendo «retroattivamente legittimo cio' che era illegittimo» (Corte
costituzionale, sent n. 209/2010, punto 7 del Considerato in
diritto).
Occorre ricordare qui i limiti all'efficacia retroattiva di tali
leggi, limiti che il giudice di legittimita' costituzionale definisce
come «valori di civilta' giuridica», quali «il rispetto del principio
di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparita' di trattamento; la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario» (Corte costituzionale n. 397/1994; nello stesso
senso, piu' di recente, Corte costituzionale n. 69/2014, n. 308/2013
e n. 103/2013).
8. Infine, quanto alla valutazione delle ulteriori condizioni di
costituzionalita' facenti capo alla Sezione, non appare possibile una
lettura «costituzionalmente orientata» della norma stessa, in
considerazione del chiaro ed ineludibile disposto precettivo
contenuto nella normativa di cui la Regione ha fatto applicazione per
l'appostamento in bilancio del Fondo predetto e di cui fa Sezione ha
avuto modo di rilevare l'allocazione contabile.
L'indicata criticita' e' stata rappresentata dalla Sezione alta
Regione nel corso dell'udienza camerale, svoltasi l'8 luglio 2019,
con la partecipazione della Procura regionale, e rappresentata poi
nel corso dell'udienza del 24 luglio.
Similmente a quanto gia' evidenziato dal Collegio campano nella
sua ordinanza di rinvio alla Corte costituzionale (n. 25 dell'8
ottobre 2018), appare anche «nel caso di specie preclusa in nuce la
possibilita' di dare al testo legislativo de quo un significato
compatibile con i richiamati parametri costituzionali, in quanto la
sola possibilita' di lettura delle norme regionali denunciate, e' nel
senso che con esse e' stato costituito ed alimentato in modo
illegittimo - id est, nel caso di specie, contrarlo alle regole
generali di contabilita' pubblica» un fondo per il trattamento di
fine servizio del personale dipendente della Regione Emilia-Romagna,
«perche' contrastante con la riserva assoluta di legge statale nella
materia dell'ordinamento civile, (...). Non si e', dunque, in
presenza di una pluralita' di interpretazioni possibili, tra le quali
scegliere quella che conduce ad un risultato ermeneutico
costituzionalmente compatibile, ricusando le altre; bensi' di un
articolato normativa inequivoco, sia per l'ambito ordinamentale
(quello civile) in cui esplica la sua azione, sia per l'oggetto della
disciplina recata, (...) costituito ed alimentato «al di fuori» delle
fonti normative costituzionalmente prescritte». Lo stesso dettato
normativo si appalesa in contrasto con la riserva di legge statale in
materia previdenziale, per i motivi piu' sopra riportati.
9. Il Collegio remittente, tenuto conto della piu' recente
giurisprudenza costituzionale, che, in occasione del giudizio di
parificazione del rendiconto regionale, ha esteso la legittimazione
della Corte dei conti a sollevare questione di legittimita'
costituzionale anche per i profili concernenti il riparto delle
competenze legislative Stato-Regione di cui all'art. 117, secondo
comma, Costituzione, con ridondanza su parametri finanziari (Corte
costituzionale nn. 146 e 138/2019; 196/2018), valuta di non poter
dare applicazione alle norme regionali di cui si sospetta
l'illegittimita' costituzionale e, conseguentemente, di non poter
parificare i capitoli di spesa richiamati, sospendendo, in parte qua,
il relativo giudizio di parificazione in attesa della pronuncia della
Corte costituzionale.
9.1. Come sottolineato dalla Corte costituzionale, «l'istituzione
dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della
competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale
inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale
regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non
gia' una minuta voce di dettaglio nei bilanci delle amministrazioni
pubbliche, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente»
(fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata
dal legislatore statale (...), non puo' trovare, per cio' stesso,
legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente
sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilita' del debito
pubblico, in violazione degli articoli 81 e 97, primo comma,
Costituzione» (Corte costituzionale, sentenza n. 146/2019),
Il nesso funzionale che connette la violazione della competenza
statale sia in materia di «previdenza sociale» che in materia di
«ordinamento civile» con la tutela del bilancio inteso quale bene
pubblico viene in rilievo in modo netto nello specifico caso
sottoposto al vaglio di questa Corte (Corte costituzionale, sentenza
n. 146/2019).
9.2. L'anzidetta connessione appare desumibile documentalmente in
particolare relativamente al capitolo fondo U89360, con una dotazione
pari ad euro 9.516.000,00 e al capitolo U04150, con iniziale
stanziamento di euro 1.050.000,00, di cui euro 887.699,57 impegnati
nel corso del 2018.
Dalle acquisizioni istruttorie indicate supra, nella parte in
fatto, la movimentazione di tali capitoli e' stata individuata come
segue.
Il capitolo U89360, nel corso del 2018, non ha fatto registrare
movimentazioni, risultando, a fine esercizio, un accantonamento pari
ad euro 9.516.000,00.
Il capitolo U04150 fa registrare impegni per euro 887.669,57 e
autorizzazioni di cassa per euro 835.781,18.
9.3. Ebbene, l'illustrata violazione competenziale ridonda in
termini di lesione dei precetti contenuti nei parametri finanziari
(articoli 81, 97 e 119 Costituzione), imponendo pertanto l'obbligo di
rilevazione da parte di questa Corte.
9.4. Appare, pertanto, rilevante e non manifestamente infondata,
la questione di' legittimita' costituzionale sollevata in rapporto
agli articoli 3, 36, 81, 97, 117, secondo comma, lettera l) e o), e
119, primo comma, della Costituzione. Ne' osta a cio', stante il
predetto vincolo di destinazione attribuito alle somme appostate nel
capitolo Fondo n. U89360, il fatto che comunque il risultato di
amministrazione della Regione Emilia-Romagna e' positivo, dal momento
che «L'avanzo di amministrazione, infatti, non puo' essere inteso
come una sorta di utile di esercizio, il cui impiego sarebbe
nell'assoluta discrezionalita' dell'amministrazione. Anzi, l'avanzo
di amministrazione «libero» delle autonomie territoriali e' soggetto
a un impiego tipizzato, in cui non rientrano dazioni retributive e
previdenziali non contemplate dalla legge» (Corte costituzionale
sentenza n. 138/2019, punto 7.1 del Considerato in diritto).
10. Ulteriore profilo di dubbio di legittimita' costituzionale
riguarda gli articoli 1 e 8 della legge regionale 14 dicembre 1982,
n. 58 e l'art. 15, comma 3, della legge regionale 30 aprile 2015, n.
2 in relazione all'art. 81, terzo comma, Costituzione, nella parte in
cui, per un verso, detti articoli omettono di prevedere alcun mezzo
di copertura dell'onere dalle stesse previsto (art. 1, l.r. n.
58/1982 e 15, comma 3, l.r. n. 2/2015), limitandosi a rinviare la
provvista alle previsioni di bilancio (art. 8 l.r. n. 58/1982) e, per
altro verso, presentano un'insufficiente quantificazione dell'onere
per il primo anno (art. 8, l.r. n. 58 del 1982), poiche' non
supportata da alcuna documentazione tecnica a corredo, e un'assenza
di quantificazione dell'onere per gli anni successivi (art. 8, l.r.
n. 58 del 1982 e art. 15, comma 3, l.r. n. 2 del 2015).
10.1. Quanto al primo profilo, sia gli articoli 1 e 8 della legge
n. 58 del 1982 che l'art. 15, comma 3, della legge n. 2 del 2015 non
indicano alcun mezzo di copertura, rimettendo la provvista delle
risorse finanziarie alla legge di bilancio (l'art. 8 della legge n.
58 del 1982, cosi' dispone: «All'onere derivante dall'applicazione
della presente legge, previsto per l'esercizio 1983 in L.
350.000.000, l'amministrazione regionale fa fronte mediante
l'istituzione di un apposito capitolo nello stato di previsione della
spesa del bilancio per l'esercizio finanziario 1983 e lo storno di
pari importo del fondo di riserva per le spese obbligatorie di cui al
Cap. 85100 dello stesso esercizio. Per gli anni successivi al 1983 lo
stanziamento di spesa sara' determinato annualmente dalla legge
regionale di bilancio a norma dell'art. 11, comma 1, della legge
regionale 6 luglio 1977, n. 31, in ragione del prevedibile andamento
delle collocazioni a riposo del personale interessato.»; l'art. 15,
comma 3, cosi' dispone: «La legge regionale 14 dicembre 1982, n. 58
(Omogeneizzazione del trattamento di previdenza del personale
regionale), e' abrogata. Resta salva la sua applicazione ai
dipendenti che abbiano maturato, prima dell'entrata in vigore della
presente legge, il requisito di un anno di servizio di cui all'art.
1, comma terzo della legge regionale n. 58 del 1982.»); tale
modalita' di copertura non e' pero' prevista tra quelle tipicamente -
con esplicito carattere di esclusivita', il tutto in attuazione
dell'art. 81 Costituzione - indicate nell'art. 17 della legge n. 196
del 2009, applicabile alle Regioni in base all'art. 19, comma 2,
della stessa legge (Corte costituzionale, sentt. n. 26/2013; n.
115/2012).
Difatti, le norme di legge in questione omettono completamente di
indicare la copertura dell'onere dalle stesse recato (peraltro non
quantificato se non per il primo anno), copertura naturalmente da
calibrare in relazione al profilo temporale (e quindi anche
morfologico) dell'onere medesimo (art. 30, comma 6, legge n. 196 del
2009); e cio' in contrasto anche con la giurisprudenza costituzionale
secondo la quale la copertura, oltre a dover essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale (sentenze n.
238/2018; n. 70/2012, nn. 106 e 68/2011, n. 141 e n. 100/2010, n.
213/2008, n. 384/991 e n. 1/1966), deve essere anzitutto contestuale
all'onere, anche in riferimento all'evolversi di quest'ultimo nel
tempo per esercizio.
10.1.1. A quest'ultimo riguardo, va evidenziato come la citata
normativa regionale si ponga, pertanto, in contrasto con il requisito
della necessaria «contestualita'» tra previsione dell'onere e
apprestamento della correlata copertura finanziaria, laddove tanto
l'art. 8 della legge regionale n. 58 del 1982 quanto l'art. 15, comma
3, della legge regionale n. 2 del 2015, nel prevedere i predetti
oneri di' spesa, rinviano alla provvista dei mezzi per farvi fronte
con la legge di bilancio.
Sul punto, vale ricordare che la Corte costituzionale ha piu'
volte ribadito che «l'art. 81, quarto [ora terzo» comma della
Costituzione pone il principio fondamentale della copertura delle
spese, richiedendo la «contestualita'» tanto dei presupposti che
giustificano le previsioni di spesa quanto di quelli posti a
fondamento delle previsioni di entrata necessarie per la copertura
finanziaria delle prime» (sentt. n. 197/2019, punto 4.2. del
Considerato in diritto; n. 213/2008).
10.1.2. Deve aggiungersi che, in tema di copertura degli oneri,
la Corte costituzionale ha ritenuto - conseguentemente al principio
della contestualita' - che non puo' essere consentita la cd.
«copertura ex post», in quanto quest'ultima non corrisponde
all'affermata congruita' delle risorse impiegate per la specifica
finalita' dell'equilibrio (Corte costituzionale, sentenza n.
26/2013).
10.1.3. A conferma dell'inammissibilita' del riferimento ai
successivi bilanci per risolvere il problema di copertura, va
ricordato che il bilancio a legislazione vigente e' il presupposto,
il consolidato da non peggiorare con la nuova decisione onerosa di
cui alla norma primaria; il nuovo o maggiore onere di cui alla
singola norma onerosa approvata successivamente al bilancio non deve
dunque gravare In senso peggiorativo su quest'ultimo, esigendo, di
conseguenza, un'apposita autonoma e contestuale copertura. L'attuale
terzo comma dell'art. 81 Costituzione costituisce dunque tutela ex
post dell'equilibrio di cui al primo comma fissato con la legge di
bilancio, il che conferma che esso continua a riferirsi propriamente
a leggi diverse da quella di bilancio (sottoposta a sua volta ad
altri vincoli), ossia alle leggi ordinarie onerose, quali quelle
regionali oggetto di scrutinio (cfr. Corte costituzionale, sentenza
n. 70/2012).
10.1.4. Va, peraltro, considerato che l'originario art. 11, comma
1, della legge regionale 6 luglio 1977, n. 31 - al quale l'art. 8,
comma 2, della l.r. n. 58 del 1982 fa rinvio - risulta essere stato
abrogato dall'art. 74, comma 1, lettera b), l.r. 15 novembre 2001, n.
40 (Ordinamento contabile della Regione Emilia-Romagna, abrogazione
della L.R. 6 luglio 1977, n. 31 e della L.R. 27 marzo 1972, n. 4), e
sostituito dal vigente art. 37 della medesima l.r. n. 40 del 2001,
disposizione che trova riscontro nell'art. 38, comma 1, del decreto
legislativo 23 giugno 2011 e successive modificazioni, in base al
quale «Le leggi regionali che prevedono attivita' od interventi a
carattere continuativo o ricorrente determinano di norma solo gli
obiettivi da raggiungere e le procedure da seguire, rinviando alla
legge di bilancio la determinazione dell'entita' della relativa
spesa».
In realta', la norma, a sua volta, si limita a ricalcare
l'analoga disposizione di cui all'art. 30, comma 6, primi due
periodi, della legge di contabilita' statale n. 196 del 2009,
riferita alle leggi ordinarie dello Stato (e dunque per relationem
regionali), disposizione, a sua volta, del tutto coerente con
l'ordinamento, a partire dai principi costituzionali di cui agli
articoli 81 e 97, primi commi, Costituzione, e di cui va rimarcato il
presupposto: in tanto e' possibile rinviare la quantificazione al
bilancio degli oneri nel corso del tempo in quanto trattisi di onere
di natura non obbligatoria. nel caso in esame cio' non accade e
quindi trova piena applicazione il combinato disposto tra art. 17 e
art. 30, comma 6, primo periodo, in base al quale la copertura di cui
alla legge sostanziale deve seguire l'onere per singolo esercizio
fino alla vigenza della legga medesima.
Va tenuto conto che, nel rapporto tra legge ordinaria onerosa
(nella specie le citate leggi regionali) e bilancio, fondamentale
rimane sempre il tipo di vincolo che la prima imprime al secondo:
cio' significa, per le leggi pluriennali di spesa, che la
possibilita' di far riferimento ai bilanci futuri per individuare
l'onere (e dunque la copertura) e' ammissibile alla sola condizione
della piena flessibilita' dell'onere, sfruttando la quale gli
strumenti di bilancio possono assolvere i propri obblighi di recare
stanziamenti per dare attuazione alle leggi in vigore in coerenza
pero' con i vincoli di finanza pubblica; ebbene detta condizione, in
considerazione della tipologia dell'onere in questione, qui non
ricorre, stante la predeterminazione ex lege del meccanismo che ne
regola l'evoluzione (art. 1, l.r. n. 58 del 1982) configurando cosi'
una tipologia di onere da classificare come inderogabile, in base ai
parametri di cui all'art. 21, comma 5, lettera a), della legge di
contabilita' nazionale.
10.1.5. Per le ragioni che precedono, sussiste dunque il dubbio
di legittimita' costituzionale delle predette disposizioni delle
leggi regionali per violazione dell'art. 81, terzo comma,
Costituzione, non solo (in via di principio) per il passato, ma
segnatamente pro futuro, stanti l'assenza di copertura finanziaria
degli oneri dalle stesse recati ed il carattere vincolato di tali
oneri, privi di quella flessibilita' e modulabilita' che
costituiscono le condizioni per un rinvio alla legge di bilancio
della relativa quantificazione (e quindi ai fini della relativa
copertura).
10.2. Quanto al secondo profilo, va, in primo luogo evidenziato,
come l'originaria formulazione della norma, che indicava l'onere
finanziario per euro 350 milioni di lire (art. 8 della l.r. n. 58 del
1982), non risulta suffragata da una specifica quantificazione.
Per gli anni successivi, il medesimo art. 8 della l.r. n. 58 del
1982 e il successivo art. 15, comma, 3 omettono qualsiasi
quantificazione dell'onere, con cio' incorrendo nella lesione del
descritto essenziale requisito della «contestualita'» tra onere e
mezzi per farvi fronte e soprattutto dell'obbligo prioritario di
indicare l'onere per singolo esercizio, non ricorrendone la natura
flessibile, come prima evidenziato per altro verso, unica condizione
per ritenere ammissibile la mancata indicazione dell'onere.
10.2.1. In tema di quantificazione degli oneri, si ricorda che la
citata norma di cui all'art. 17 della legge n. 196 del 2009 considera
attuativo dell'art. 81 Cast. anche l'obbligo di un'esplicitazione
degli oneri nella singola disposizione legislativa, naturalmente
secondo il parametro della veridicita', rispetto a cui e' infatti
funzionale l'obbligo (parimenti previsto dall'art. 17 citato) in capo
al Governo (nella specie della Giunta) di corredare le proposte
normative con una relazione tecnica da cui si evinca la
sostenibilita' dell'onere cosi' come riportato, e' evidente infatti
che una quantificazione attendibile costituisce il presupposto per un
assolvimento effettivo dell'obbligo di copertura, il che fornisce una
spiegazione dei fatto che il richiamato art. 17 della legge n. 196
anzitutto imponga l'obbligo di riportare la quantificazione
dell'onere e solo successivamente rechi l'elenco esclusivo delle
modalita' di copertura ammesse. Invero, anche il legislatore
regionale e' chiamato al rispetto dell'obbligo (art. 17, come si e'
visto, richiamato dall'art. 19 della legge n. 196 del 2009) di
redigere una relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di
bilancio ed illustrativa delle modalita' dinamiche attraverso le
quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al
principio dell'equilibrio del bilancio (Corte costituzionale, sentt.
n. 26/2013; n. 313/1994).
10.2.2. Invero, a tale ultimo riguardo, come evidenziato al punto
2.16. del Ritenuto in fatto, la quantificazione dell'onere del primo
anno, come ricostruita dall'Amministrazione regionale in occasione
dei citati approfondimenti istruttori, appare comunque
sottodimensionata, tenuto conto della latitudine applicativa della
norma: complessivamente i dipendenti che, successivamente alla
liquidazione da parte dell'Inps, possono fare richiesta
dell'integrazione regionale, come quantificati dalla Regione in sede
istruttoria, al 31 dicembre 2018, sono 1.683, di cui 1.498 dipendenti
in servizio e 185 cessati. Tale quantificazione, effettuata nel
settembre 2017 - precisa infine l'Ente - ha portato alla
determinazione dell'importo dell'accantonamento stimato pari a euro
9.516.000,00.
10.2.3. In merito deve pero' rilevarsi come la quantificazione
del Fondo possa ritenersi non corretta in difetto, in quanto, sulla
base dell'inequivocabile e chiara formulazione letterale dell'art.
15, comma 3, della legge regionale, n. 2/2015 (che fa salva
l'applicazione della legge regionale n. 58/1982 ai dipendenti in
servizio al 1° maggio 2015, come interpretato dalla successiva legge
regionale n. 13/2016), non puo' escludersi che l'integrazione in
questione possa essere riconosciuta anche al personale in regime di
trattamento di fine rapporto e dunque non soltanto al personale in
regime di trattamento di fine servizio.
10.2.4. L'illustrata antinomia logica afferente la precisa
individuazione della platea dei potenziali beneficiari, che emerge
documentalmente dal raffronto, da un lato, tra i dati forniti
dall'Amministrazione regionale (limitata solo ai dipendenti in regime
di TFS) e, dall'altro, dalla surriferita indicazione normativa (che
non sembra invece tollerare tali limitazioni, per essere estensibile
anche al personale in regime di TFR), si riverbera in termini di
violazione del citato precetto costituzionale (art. 81, terzo comma,
Costituzione).